移動(dòng)的“護身符”
——解讀GATS《關(guān)于電信服務(wù)的附件》

中國移動(dòng)珠海分公司 趙健　2002/04/19

　　伴隨國內電信改革進(jìn)程，公共電信傳輸網(wǎng)劃歸傳統電信運營(yíng)商，并成為制約移動(dòng)通信運營(yíng)商發(fā)展的基礎網(wǎng)絡(luò )設施。WTO《服務(wù)貿易總協(xié)定》中的《關(guān)于電信服務(wù)的附件》專(zhuān)門(mén)就公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)的平等接入使用權利作出了規定。本文從國內移動(dòng)運營(yíng)商的角度，對該附件進(jìn)行解讀，剖析隨著(zhù)中國入世承諾的逐步兌現，新法規環(huán)境給國內移動(dòng)運營(yíng)商帶來(lái)的權利和義務(wù)。

　　《服務(wù)貿易總協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)GATS）是世界貿易組織（WTO）的前身關(guān)貿總協(xié)定（GATT）在烏拉圭回合談判通過(guò)的管理全球服務(wù)貿易的多邊協(xié)議，約束著(zhù)包括金融、電信、航空、會(huì )計等諸多領(lǐng)域的服務(wù)貿易。

　　GATS的法律文本由一個(gè)序言、6個(gè)部分（共29條）和8個(gè)附件組成。《關(guān)于電信服務(wù)的附件》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《電信附件》）是GATS的8個(gè)附件之一，它主要就保證成員方使用它國公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )及服務(wù)的權利作了補充規定。

　　我國加入WTO關(guān)于開(kāi)放電信市場(chǎng)的承諾中，電信運營(yíng)業(yè)只允許以中方控股合資的方式進(jìn)入，因此GATS框架有關(guān)電信服務(wù)的規則除了是規范國際電信服務(wù)貿易的國際貿易法規，更大的意義在于它將成為監管?chē)鴥龋ê腺Y）運營(yíng)商的國內電信法規。中國在《電信附件》所承擔的義務(wù)，將使國內（合資）網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商原則上獲得平等接入使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)的權利。

　　我國在郵電體制改革前，郵電通信作為社會(huì )公共部門(mén)，公共電信傳輸網(wǎng)由國家壟斷控制。在政企分開(kāi)和兩次電信拆分重組后，公共電信傳輸網(wǎng)劃歸傳統運營(yíng)商——中國電信（南方電信）和中國網(wǎng)通（北方電信）。移動(dòng)運營(yíng)商——中國移動(dòng)和中國聯(lián)通在自建傳輸網(wǎng)絡(luò )還沒(méi)到位前還需要租用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )，以支撐移動(dòng)通信網(wǎng)的運營(yíng)。電信重組使運營(yíng)商從“一家人”走向“涇渭分明”，隨著(zhù)競爭的白熱化，公共傳輸網(wǎng)就成了控制在傳統運營(yíng)商手上的稀缺資源，成為制約移動(dòng)通信運營(yíng)商發(fā)展的基礎網(wǎng)絡(luò )設施。

　　隨著(zhù)運營(yíng)商間因基礎傳輸接入和互聯(lián)互通引起的摩擦不斷增加，《電信附件》所描述的平等接入機制和法規環(huán)境自然成為移動(dòng)運營(yíng)商熱切期望的理想狀態(tài)。對于國內移動(dòng)運營(yíng)商來(lái)說(shuō)，隨著(zhù)中國入世承諾的逐步兌現，《電信附件》將給它們帶來(lái)什么樣的法規環(huán)境、權利和義務(wù)呢？

　　《電信附件》可以說(shuō)是專(zhuān)門(mén)針對公用電信傳輸網(wǎng)和規范公用電信傳輸服務(wù)運營(yíng)者行為的，其中７則條款涵蓋了目標、范圍、定義、透明度、公共電信傳輸網(wǎng)及其服務(wù)的接入使用、技術(shù)合作以及有關(guān)國際組織和協(xié)議等方面，核心內容是要求每一成員應保證任何其他成員的任何服務(wù)提供者可按照合理和非歧視的條款和條件接入使用其公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)，以提供其電信開(kāi)放承諾減讓表中包括的服務(wù)。《電信附件》的具體原則和內容包括：

目標

　　該條款主要解釋了制訂《電信附件》的目的: 電信服務(wù)部門(mén)不僅是社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)中的一個(gè)獨立部門(mén)，而且還為其他經(jīng)濟部門(mén)提供基本的信息傳輸手段。公用電信傳輸網(wǎng)不但是運營(yíng)基礎電信服務(wù)和增值電信服務(wù)所需的基礎網(wǎng)絡(luò )設施，也是支持其他部門(mén)如銀行業(yè)和計算機業(yè)服務(wù)的基本信息傳輸手段。一旦公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)的接入達不成協(xié)議，其他服務(wù)種類(lèi)的市場(chǎng)準入承諾就會(huì )因缺少傳輸信息手段而無(wú)法兌現。

范圍

　　該條款規定了《電信附件》適用范圍是所有影響接入使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)的措施，條款不適用于影響電臺或電視節目的電纜或廣播播送的措施，也不得解釋為要求成員在其減讓表規定之外授權其他成員的服務(wù)提供者建立、建設、收購、租賃、經(jīng)營(yíng)或提供電信傳輸網(wǎng)絡(luò )或服務(wù)，不得解釋為要求成員（或要求成員責成其管轄范圍內的服務(wù)提供者）建立、建設、收購、租賃、經(jīng)營(yíng)或提供未對公眾普遍提供的電信傳輸網(wǎng)絡(luò )或服務(wù)。

定義

　　該條款對電信、公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )、公共電信傳輸服務(wù)、公司內部通信進(jìn)行了定義。除“公司內部通信”是一個(gè)全新概念之外，前三者的定義基本符合人們通常的理解。公司內部通信是指公司內部或與其子公司、分支機構、附屬公司進(jìn)行的通信。該條款指出，“子公司”、“分支機構”和適用的“附屬公司”應由成員自行定義。我國在入世服務(wù)貿易水平承諾中專(zhuān)門(mén)就此做了說(shuō)明：“由于國內法規未有明確的外國企業(yè)分支機構法律定義，除非在具體分部門(mén)中另有說(shuō)明，對于外國企業(yè)在中國設立分支機構不作承諾。”與此對應，我國在電信服務(wù)部門(mén)承諾表中并沒(méi)有對電信服務(wù)的外企分支機構作出額外說(shuō)明，同時(shí)我國電信服務(wù)的市場(chǎng)準入必須以中方控股的合資方式進(jìn)行。因此，在我國電信服務(wù)部門(mén)中不存在涉及外國運營(yíng)商分支機構的跨國公司內部通信問(wèn)題。

透明度

　　該條款指出，每一成員應保證可公開(kāi)獲得影響接入使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)條件的有關(guān)信息，包括: 服務(wù)的收費及其他條款和條件，此類(lèi)網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)的技術(shù)接口規范，負責制訂和采用影響接入使用標準的機構的信息，適用于終端連接或其他設備的條件及可能的通知、注冊或許可要求。

　　對于移動(dòng)通信運營(yíng)商，可能使用的電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)包括傳輸電路（各種類(lèi)型的有線(xiàn)電纜、無(wú)線(xiàn)、衛星）設施或傳輸容量，話(huà)音、信令傳輸服務(wù)和數據傳輸服務(wù)，影響接入使用這些基礎設施和服務(wù)的透明度信息。這些信息包括: 傳輸電路收費，話(huà)音傳輸和數據傳輸服務(wù)收費，傳輸電路接口規范，話(huà)音和數據傳輸服務(wù)質(zhì)量標準，有關(guān)的國際標準化機構信息，終端連接細則、維護界面，使用這些傳輸設施、容量和服務(wù)的許可要求等。根據透明度條款，電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)運營(yíng)商應保證以上信息被提供和可公開(kāi)獲得。

公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)的接入使用

　　保證公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)的接入使用有以下五方面含義：

　　第一，每一成員應保證其他成員的服務(wù)提供者可按照合理的和非歧視（指最惠國待遇和國民待遇）的條款和條件接入使用其公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)，以提供其減讓表中包括的服務(wù)。從這個(gè)意義上，國內（合資）運營(yíng)商原則上享有平等接入使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)的權利。

　　第二，每一成員應保證任何其他成員的服務(wù)提供者可接入使用其境內或跨境提供的任何公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )或服務(wù)，包括專(zhuān)門(mén)租用電路。具體到移動(dòng)通信，應允許移動(dòng)運營(yíng)商購買(mǎi)、租用和使用接入公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)所必需的網(wǎng)絡(luò )接口設備作連接終端或提供服務(wù)用途，允許將自建或租用的傳輸電路與公網(wǎng)（PSTN）或其他運營(yíng)商網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)互通。除了保證公眾可普遍使用電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)所必需的情況外，允許其在提供任何移動(dòng)通信服務(wù)時(shí)使用自己規定的操作規程。

　　第三，各成員方應確保其他成員方的服務(wù)提供者可使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)，在其境內和跨境進(jìn)行信息交流，包括該服務(wù)提供者的企業(yè)內部通信，以及獲得任何成員方境內的數據庫或其他機器可讀形式儲存的信息。成員方如要出臺對此有重大影響的新措施，需要通知其他成員方并按《服務(wù)貿易總協(xié)定》規定的程序進(jìn)行磋商，但這不影響成員方采取不構成對服務(wù)貿易的不合理歧視或潛在限制的必要措施，以確保信息的安全和保密。

　　我國通信運營(yíng)不存在跨境公司的內部通信問(wèn)題。在移動(dòng)通信中，境內或跨境傳送的信息除了基礎的端對端話(huà)音和數據信息外，還有移動(dòng)通信獨有的控制信令信息。移動(dòng)通信因為具有通信終端移動(dòng)性、用戶(hù)識別代碼（SIM卡）和終端分離的特點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò )結構中存在一些專(zhuān)門(mén)用于管理通信終端（手機）移動(dòng)漫游、用戶(hù)設備識別的數據庫，包括歸屬位置寄存器（HLR）、登記位置寄存器（VLR）、鑒權中心（AUC）、設備識別寄存器（EIR）等，這些數據庫在組網(wǎng)結構中可靈活地分散或集中放置，甚至可以由多個(gè)運營(yíng)商共享或跨境放置，傳送這些數據庫之間的交互信令就屬于條款要求保證的傳送內容。另外，移動(dòng)通信增值業(yè)務(wù)所涉及的數據庫訪(fǎng)問(wèn)或以機器可讀形式存儲的數據，在確保電信管理部門(mén)要求的信息安全和保密的前提下，也在該條款保證傳送的信息之列。

　　第四，雖然各成員方應無(wú)條件地允許其他成員方服務(wù)提供者接入使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)，但在保障公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)提供者的普遍服務(wù)責任，保護公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )或服務(wù)的技術(shù)完整性，或保證任何其他成員的服務(wù)提供者不提供該成員減讓表中承諾所允許之外的服務(wù)等情況下，一成員方可以對接入使用公共電信傳輸網(wǎng)及其服務(wù)規定一定的條件，包括: 限制服務(wù)的轉售或共享使用，要求使用特定的技術(shù)接口、接口協(xié)議進(jìn)行互聯(lián)，要求服務(wù)互操作性達到國際電信服務(wù)標準化的目標要求，終端和其他網(wǎng)絡(luò )接口設備的選型和與網(wǎng)絡(luò )連接的技術(shù)要求，限制與此類(lèi)網(wǎng)絡(luò )或服務(wù)互聯(lián)，或限制與另一服務(wù)提供者互聯(lián)等。

　　根據該條款，公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)者可以出于保障普遍服務(wù)責任、保護傳輸網(wǎng)技術(shù)完整性和保證服務(wù)提供范圍等原因，實(shí)施上述限制措施。這就要求國內移動(dòng)運營(yíng)商一方面注意在公共電信傳輸網(wǎng)的接入使用中不要超出以上保護的范圍，另一方面需要熟悉限制的使用條件，避免公共傳輸網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)者濫用條款對公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )的接入使用作出限制。

　　第五，發(fā)展中國家成員方可根據其發(fā)展水平，在接入使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )及服務(wù)方面維持合理的條件，以提高其國內通信設施水平和服務(wù)能力，增強其對國際電信服務(wù)貿易的參與，這些條件應在其承諾表中詳細說(shuō)明。我國在電信服務(wù)貿易承諾表中并未開(kāi)列接入使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )及服務(wù)的額外條件，因此國內移動(dòng)運營(yíng)商無(wú)需考慮本條款對國內電信服務(wù)的適用。

技術(shù)合作

　　該條款的宗旨是通過(guò)加強技術(shù)合作，包括各成員國及其網(wǎng)絡(luò )、服務(wù)提供者參與國際和區域組織的發(fā)展計劃，支持各國尤其是發(fā)展中國家發(fā)展高效和先進(jìn)的電信基礎設施，增強其國內電信服務(wù)能力，促進(jìn)發(fā)展中國家在國際、區域和次區域的各級電信合作和與國際組織的合作，使發(fā)展中國家獲得有關(guān)電信服務(wù)以及電信和信息技術(shù)發(fā)展情況的信息。該條款還指出，應該向最不發(fā)達國家提供機會(huì )，鼓勵外國電信服務(wù)提供者在技術(shù)轉讓、培訓和其他活動(dòng)方面為其提供幫助。

　　該條款實(shí)質(zhì)上是GATS第四條“發(fā)展中國家進(jìn)一步參與”在電信服務(wù)領(lǐng)域的具體實(shí)現。“發(fā)展中國家”一直是我國在入世談判中的堅決定位，目的就是利用“發(fā)展中國家進(jìn)一步參與”原則為我國服務(wù)貿易爭取有利地位，國內電信管理者、運營(yíng)商都應該充分利用該條款的原則，通過(guò)加強電信技術(shù)方面的合作，發(fā)展本國電信服務(wù)。

與國際組織和協(xié)定的關(guān)系

　　該條款實(shí)際上是各成員在電信網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)的全球兼容性和互操作性方面達成國際標準重要性的一種共識，承諾通過(guò)有關(guān)國際機構的工作，包括國際電信聯(lián)盟和國際標準化組織，促進(jìn)此類(lèi)標準。條款還明確了政府和非政府組織、協(xié)定，特別是國際電信聯(lián)盟在保證國內和全球電信服務(wù)的有效運營(yíng)方面所起的作用。各成員應作出適當安排，就《電信附件》實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的事項與此類(lèi)組織進(jìn)行磋商。

　　以往全球兼容性和互操作性國際標準的制訂過(guò)程，一般是由各國電信管理部門(mén)根據本國電信網(wǎng)絡(luò )的管理、技術(shù)、發(fā)展要求，提出適合本國網(wǎng)絡(luò )實(shí)際的技術(shù)體制。隨著(zhù)電信監管機構的獨立性加強，對技術(shù)、網(wǎng)絡(luò )、應用等因素的考慮就更多地交由電信運營(yíng)商和設備制造商參與，這種趨勢在第三代移動(dòng)通信標準的制訂過(guò)程中尤為明顯。中國移動(dòng)運營(yíng)商憑借其網(wǎng)絡(luò )和用戶(hù)規模的優(yōu)勢，牽頭成立的運營(yíng)者融合組織（OHG），引導第三代移動(dòng)通信標準的發(fā)展方向，促進(jìn)了寬帶CDMA FDD的技術(shù)融合。國內設備制造商大唐電信基于SCDMA技術(shù)提出的TD-SCDMA被國際電聯(lián)正式采納為第三代移動(dòng)通信標準之一，標志著(zhù)我國在國際電信制式標準問(wèn)題上有了自己的發(fā)言權。利用該條款的原則，移動(dòng)運營(yíng)商面對通信技術(shù)發(fā)展的日新月異和自身網(wǎng)絡(luò )規模、技術(shù)實(shí)力的日漸壯大，要積極參與融入到電信國際組織與協(xié)定的活動(dòng)中，爭取形成有利自身技術(shù)體制的兼容性和互操作性國際標準。

　　總體來(lái)講，《電信附件》平衡了成員平等接入市場(chǎng)與監管機構、基礎傳輸網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商維持公眾服務(wù)之間的要求，保證了電信運營(yíng)商平等接入使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)的權利。面對基礎傳輸資源匱乏的現況，目前中國移動(dòng)、中國聯(lián)通等國內移動(dòng)運營(yíng)商正加緊建設自已的傳輸網(wǎng)。國內移動(dòng)通信運營(yíng)商，現階段作為公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò )的接入使用者，要充分利用GATS《電信附件》承諾的法規環(huán)境和權利，擺脫基礎傳輸設施構成的隱性壁壘，爭取公平的競爭環(huán)境。在自建傳輸網(wǎng)絡(luò )完善后，國內移動(dòng)運營(yíng)商將面臨由使用者向提供者的角色轉變，也要充分熟悉《電信附件》所規定的約束、義務(wù)和限制條件的適用，以保障電信傳輸網(wǎng)絡(luò )的普遍服務(wù)義務(wù)和技術(shù)完整性，為電信運營(yíng)業(yè)和其他服務(wù)部門(mén)使用者提供可平等獲得的電信傳輸平臺。

計算機世界報　2002/04/19