分析：增值電信業(yè)蓬勃發(fā)展，監管工作如何進(jìn)行

2002/07/12

未來(lái)的幾年里，增值電信企業(yè)的數量還將保持快速增長(cháng)的勢頭。大量中小企業(yè)進(jìn)入電信市場(chǎng)，加快了增值電信業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，同時(shí)也給電信市場(chǎng)的監管帶來(lái)新的挑戰。

隨著(zhù)我國電信改革的深入，電信市場(chǎng)逐步由封閉走向開(kāi)放、由壟斷走向競爭。《中華人民共和國電信條例》的頒布和信息產(chǎn)業(yè)部《外商投資電信企業(yè)管理規定》、《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》的出臺，極大地促進(jìn)了增值電信業(yè)務(wù)的發(fā)展，特別是在我國已經(jīng)加入WTO，多種經(jīng)營(yíng)主體、多渠道的資金將進(jìn)入增值電信服務(wù)市場(chǎng)，我國的增值電信企業(yè)面臨新的發(fā)展機遇。

1993年以來(lái)，我國電信業(yè)先后進(jìn)行了一系列改革，在基礎電信領(lǐng)域形成了中國電信、中國聯(lián)通、中國移動(dòng)、中國網(wǎng)通等運營(yíng)企業(yè)共同競爭的格局，基礎電信網(wǎng)絡(luò )的競爭與發(fā)展也為增值電信服務(wù)的發(fā)展創(chuàng )造了良好機遇。以江蘇省為例，到今年6月，從事增值電信業(yè)務(wù)或作為增值業(yè)務(wù)管理的增值電信企業(yè)已達到二百三十多家，業(yè)務(wù)涵蓋無(wú)線(xiàn)電尋呼、800MHz模擬集群通信、電話(huà)信息服務(wù)、呼叫中心服務(wù)、因特網(wǎng)接入服務(wù)、因特網(wǎng)信息服務(wù)、移動(dòng)網(wǎng)增值電信服務(wù)等范圍。信息產(chǎn)業(yè)部張春江副部長(cháng)在2001年中國加入WTO與增值電信業(yè)務(wù)研討會(huì )上也指出，要鼓勵中小企業(yè)加入電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)，形成萬(wàn)馬奔騰的局面。可以說(shuō)未來(lái)的幾年里，增值電信企業(yè)的數量還將有一個(gè)快速增長(cháng)的勢頭。大量中小企業(yè)進(jìn)入電信市場(chǎng)，加快了增值電信業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展，營(yíng)造了電信市場(chǎng)百花齊放、百家爭鳴的良好格局，同時(shí)也給電信市場(chǎng)的監管帶來(lái)新的挑戰。在鼓勵和扶持增值電信服務(wù)發(fā)展的同時(shí)，怎樣加強對增值電信企業(yè)的管理，建立行之有效的管理模式，幫助增值電信企業(yè)解決發(fā)展中的問(wèn)題，應該引起電信監管部門(mén)的高度重視。

新組建的各省通信管理局已在電信市場(chǎng)監管中嶄露頭角，在基礎電信領(lǐng)域逐步建立和完善了有關(guān)互聯(lián)互通、電信資費管理、電信服務(wù)監管、網(wǎng)間通信質(zhì)量監管、投訴機制、應急通信、安全生產(chǎn)、信息安全等方面的一整套管理規范和管理模式，對促進(jìn)電信市場(chǎng)的健康發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。然而，一方面隨著(zhù)增值電信企業(yè)的增多，經(jīng)營(yíng)主體和業(yè)務(wù)服務(wù)的多樣化，以及電信監管機構有待加強，全國許多地方對增值電信企業(yè)的管理相對基礎電信企業(yè)的管理有著(zhù)較大的差距；另一方面，增值電信服務(wù)具有服務(wù)內容豐富多彩，服務(wù)方式個(gè)性化等特點(diǎn)，與增值電信企業(yè)對市場(chǎng)反應靈敏、企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況起伏較大，用人機制和激勵機制相對靈活、管理人員變動(dòng)頻繁等現狀，都給市場(chǎng)的監管增加了難度。集中反映在監管的渠道不暢，監管的模式和方式方法落后，管理的服務(wù)意識不強等等。有的地方甚至只抓每年一度的年檢工作，放松日常的監管，許多管理方法還停留在過(guò)去政企合一時(shí)的“行管”模式上。因此，隨著(zhù)監管力量不足與市場(chǎng)迅速發(fā)展的矛盾日顯突出，過(guò)去舊的市場(chǎng)監管模式顯然已遠遠不能適應需要。

首先，增值電信企業(yè)新入市場(chǎng)，缺乏電信企業(yè)管理經(jīng)驗，各項管理制度不健全，市場(chǎng)不規范經(jīng)營(yíng)行為時(shí)有發(fā)生，市場(chǎng)的日常監管有待加強；其次，增值電信企業(yè)分布相對分散，市場(chǎng)監管力量薄弱，信息渠道不暢，導致市場(chǎng)監管的法律法規不能及時(shí)得以貫徹，市場(chǎng)情況不能及時(shí)反饋，市場(chǎng)的不規范行為不能及時(shí)糾正；最后，市場(chǎng)的健康發(fā)展缺乏有效的管理機制和手段，對協(xié)調增值電信企業(yè)與基礎電信企業(yè)間的公平接入、合作協(xié)作等方面力度不夠。對增值電信企業(yè)管理模式和管理方法的改革，應當作為當前電信市場(chǎng)管理的重要內容之一，加強研究，努力創(chuàng )新。要圍繞“管理便捷，渠道暢通，正確引導，促進(jìn)發(fā)展”這個(gè)目標，充分發(fā)揮政府、行業(yè)協(xié)會(huì )和社會(huì )各界的監督作用，以強化行業(yè)和企業(yè)自律建設為核心，實(shí)行對增值電信企業(yè)從市場(chǎng)準入、業(yè)務(wù)的公平接入、完善內部管理、提高服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量、確定合理的資費標準、規范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，到完善企業(yè)市場(chǎng)退出機制全過(guò)程的監管。為此，必須從以下幾方面努力。

一、營(yíng)造一個(gè)公平有效的市場(chǎng)環(huán)境，將放松管制與規范競爭秩序結合起來(lái)。

隨著(zhù)增值電信企業(yè)的發(fā)展和壯大，市場(chǎng)主體日趨多樣化，而無(wú)法可依、無(wú)章可循，勢必造成市場(chǎng)秩序的混亂。所謂放松管制，主要體現在降低市場(chǎng)準入門(mén)檻、簡(jiǎn)化市場(chǎng)準入手續、實(shí)行資費以成本定價(jià)市場(chǎng)調節為主，加大增值電信企業(yè)的自主權等方面。但放松管制并不是不要管制，而是將管制的重點(diǎn)放到電信服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為上，為社會(huì )提供更好的電信服務(wù)。同時(shí)，在積極發(fā)展增值電信服務(wù)的過(guò)程中，既要預防那種一哄而起又一哄而散、盲目跟風(fēng)的投資現象，又要加強電信市場(chǎng)行政執法力度，堅決打擊無(wú)證經(jīng)營(yíng)、非法經(jīng)營(yíng)行為，保護合法經(jīng)營(yíng)者和用戶(hù)的權益。

二、建立兩個(gè)電信市場(chǎng)管理網(wǎng)絡(luò )，將便捷的管理與暢通的渠道結合起來(lái)。

所謂兩個(gè)管理網(wǎng)絡(luò )，一個(gè)為“電信市場(chǎng)監管組織管理網(wǎng)絡(luò )”，即建立省級以省通信管理局和省通信行業(yè)協(xié)會(huì )為主，地市以市級通信行業(yè)協(xié)會(huì )協(xié)助管理，縣及縣級市以聘請信息員的三級管理方式，組成政府、行業(yè)協(xié)會(huì )、企業(yè)自律一體化的增值電信企業(yè)市場(chǎng)管理新模式。目前，依靠通信行業(yè)協(xié)會(huì )、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì )和社會(huì )各界的力量，變管理部門(mén)的定期或不定期檢查為社會(huì )廣泛參與的監督很有必要。通過(guò)建立電信用戶(hù)申訴受理中心，設立社會(huì )監督舉報電話(huà)和投訴信箱，成立由社會(huì )各行業(yè)人員、專(zhuān)家和消費者組成的電信服務(wù)監督委員會(huì )，委托中介機構組織電信服務(wù)質(zhì)量評定，及時(shí)反饋和掌握不同業(yè)務(wù)、不同區域和不同企業(yè)的電信服務(wù)狀況，這樣才能抓住電信市場(chǎng)監管的重點(diǎn)。

另一個(gè)為“電信市場(chǎng)監管信息溝通網(wǎng)絡(luò )”，即建立電信監管部門(mén)與電信增值企業(yè)之間的日常聯(lián)系渠道。利用先進(jìn)的技術(shù)手段，如省通信管理局網(wǎng)站，建立面向增值電信企業(yè)的電子郵箱系統，給每個(gè)增值電信企業(yè)分配固定的郵箱地址，建立增值電信企業(yè)每天上網(wǎng)查看制度，構建上下溝通的網(wǎng)絡(luò )。通過(guò)該網(wǎng)絡(luò )電信管理部門(mén)可以傳達相關(guān)通知和管理規定，接收電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)服務(wù)情況季度報表了解企業(yè)動(dòng)態(tài)，跟蹤企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，同時(shí)企業(yè)可及時(shí)反映需要監管部門(mén)協(xié)調解決的問(wèn)題和本企業(yè)的變更情況，從而保證了增值電信企業(yè)與電信監管部門(mén)的日常聯(lián)系，提高監管部門(mén)對市場(chǎng)的反應能力。利用“電信市場(chǎng)監管信息溝通網(wǎng)絡(luò )”還可以建立網(wǎng)上業(yè)務(wù)申報服務(wù)，大大提高工作效率。

三、正確處理好三個(gè)方面的關(guān)系，將做好電信服務(wù)與正確處理企業(yè)利益結合起來(lái)。

處理好增值電信企業(yè)與電信監管部門(mén)間的關(guān)系。電信監管部門(mén)要轉變政府職能，樹(shù)立服務(wù)意識，依法行政，為增值電信企業(yè)創(chuàng )造公開(kāi)、公正、廉潔、高效的管理環(huán)境。電信增值企業(yè)則必須服從電信監管部門(mén)的管理，不斷開(kāi)拓增值電信服務(wù)的新領(lǐng)域，促進(jìn)各行各業(yè)加速利用信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò )技術(shù)，努力改善服務(wù)，提高自身競爭力。

處理好增值電信企業(yè)與基礎電信企業(yè)間的關(guān)系。增值電信企業(yè)是我國電信市場(chǎng)的重要組成部分，增值電信業(yè)務(wù)的發(fā)展是對基礎電信業(yè)務(wù)的補充、豐富和延伸。長(cháng)期以來(lái)，基礎電信企業(yè)占據著(zhù)資產(chǎn)規模和市場(chǎng)份額的絕對優(yōu)勢，增值電信企業(yè)只能在其競爭夾縫中尋求生存空間。因此，盡快建立增值電信企業(yè)與基礎電信企業(yè)間的良性協(xié)作，引導企業(yè)經(jīng)營(yíng)更注重專(zhuān)業(yè)化分工及服務(wù)的社會(huì )化非常必要。增值電信企業(yè)與基礎網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商之間，不僅僅是競爭的關(guān)系，更主要的是一個(gè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上下游合作的相互依存互利互惠、共同發(fā)展的關(guān)系。電信監管部門(mén)應該創(chuàng )造一種機制，鼓勵基礎電信企業(yè)轉變觀(guān)念，開(kāi)放基礎網(wǎng)絡(luò )設施，加快增值電信服務(wù)平臺建設，促進(jìn)增值電信企業(yè)開(kāi)發(fā)各種各樣、豐富多彩適應市場(chǎng)需要的業(yè)務(wù)，建立增值電信企業(yè)與基礎電信企業(yè)間的良性協(xié)作關(guān)系，培育有利于電信業(yè)長(cháng)期共同繁榮的合作局面。

處理好增值電信企業(yè)與用戶(hù)、社會(huì )輿論間的關(guān)系。增值電信服務(wù)在為社會(huì )提供多樣化的電信服務(wù)的同時(shí)，建立良好的服務(wù)和規范的市場(chǎng)行為尤為重要。電信監管部門(mén)要引導增值電信企業(yè)本著(zhù)“全心全意為電信用戶(hù)服務(wù)”的宗旨，切實(shí)保護用戶(hù)的權益，樹(shù)立自身的良好形象，建立企業(yè)服務(wù)、用戶(hù)投訴等機制，認真對待用戶(hù)和社會(huì )輿論的監督。

四、充分發(fā)揮四個(gè)方面的積極性，將政府監管與社會(huì )監管結合起來(lái)。

充分發(fā)揮電信監管部門(mén)的積極性。提高電信市場(chǎng)監管人員的管理素質(zhì)和管理水平，改變工作作風(fēng)，運用技術(shù)的手段，做到“人管”與“技管”相結合，不斷總結市場(chǎng)監管經(jīng)驗，形成一套科學(xué)實(shí)用的增值電信企業(yè)監管方法。通過(guò)電信用戶(hù)申訴受理中心面向社會(huì )，真誠地為用戶(hù)服務(wù)，促進(jìn)電信企業(yè)改進(jìn)工作，樹(shù)立電信監管部門(mén)在全社會(huì )的良好形象。

充分發(fā)揮增值電信企業(yè)的積極性。加強企業(yè)本身的自律建設，指定由跨省聯(lián)網(wǎng)電信企業(yè)的省公司或省會(huì )分支機構或相關(guān)臺站作為業(yè)務(wù)牽頭單位，負責本網(wǎng)在省內的聯(lián)絡(luò )工作，協(xié)助電信監管部門(mén)對本網(wǎng)分支機構的管理。

充分發(fā)揮電信行業(yè)協(xié)會(huì )的積極性。電信行業(yè)協(xié)會(huì )是電信監管部門(mén)工作的延伸，是政府加強市場(chǎng)監管的助手，應盡快引導和建立健全省、市通信行業(yè)協(xié)會(huì )和其他中介組織，借鑒發(fā)達國家在運作機制上的成功經(jīng)驗和做法，加快自身改革，在維護行業(yè)自律方面切實(shí)發(fā)揮作用，真正成為政府和企業(yè)之間的橋梁。

充分發(fā)揮社會(huì )輿論和社會(huì )監督的積極性。電信服務(wù)涉及社會(huì )的方方面面和千家萬(wàn)戶(hù)，電信監管部門(mén)和增值電信企業(yè)都要溝通與社會(huì )聯(lián)系的渠道，完善用戶(hù)投訴、申訴機制，認真對待電信用戶(hù)、相關(guān)部門(mén)及新聞媒體的投訴。電信監管部門(mén)還要充分利用各種新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站，對電信的發(fā)展、電信服務(wù)情況進(jìn)行廣泛宣傳，發(fā)動(dòng)電信用戶(hù)參與電信服務(wù)質(zhì)量的評定，將電信服務(wù)的監督推向社會(huì )，走向市場(chǎng)。

五、把好市場(chǎng)監管的五個(gè)關(guān)，把促進(jìn)增值電信企業(yè)的發(fā)展與規范的管理結合起來(lái)。

把好電信市場(chǎng)準入關(guān)。從簡(jiǎn)化市場(chǎng)準入手續入手，重點(diǎn)抓住經(jīng)營(yíng)主體的審核，引導企業(yè)將項目可行性研究報告和技術(shù)聯(lián)網(wǎng)方案由具有通信工程勘查設計資質(zhì)的設計單位編制，幫助增值企業(yè)在進(jìn)入市場(chǎng)前就能充分論證，避免盲目投資，使增值企業(yè)能按照正規的設計施工進(jìn)行建設，迅速向社會(huì )提供高質(zhì)量的增值電信服務(wù)，同時(shí)也便于委托行業(yè)協(xié)會(huì )等中介組織受理增值電信業(yè)務(wù)申請材料流程的規范化操作。

把好業(yè)務(wù)公平接入關(guān)。電信增值企業(yè)的電信服務(wù)必須依托基礎網(wǎng)絡(luò )設施，因此與基礎電信企業(yè)的業(yè)務(wù)接入至關(guān)重要。制訂有別于互聯(lián)互通管理的電信增值企業(yè)業(yè)務(wù)接入的管理規定及流程，明確業(yè)務(wù)的接入技術(shù)標準、接入時(shí)限、接入費用、維護質(zhì)量與責任等，委托省、市行業(yè)協(xié)會(huì )負責協(xié)調實(shí)施，重大問(wèn)題由電信監管部門(mén)作為投訴協(xié)調處理。

把好日常檢查關(guān)。通過(guò)電信監管部門(mén)的定期市場(chǎng)檢查和行業(yè)協(xié)會(huì )、電信服務(wù)監督委員會(huì )、電信用戶(hù)申訴受理中心、電信企業(yè)反饋的市場(chǎng)信息，建立增值電信企業(yè)市場(chǎng)監管檔案，對市場(chǎng)中存在的問(wèn)題和突發(fā)事件及時(shí)處理，并記入監管檔案。利用電信用戶(hù)申訴受理中心協(xié)助電信監管部門(mén)加強電信服務(wù)質(zhì)量監管，認真做好用戶(hù)申訴的受理、處理、分析工作，維護用戶(hù)的合法權益，幫助增值電信企業(yè)改善服務(wù)，提高企業(yè)核心競爭力。對企業(yè)違反信息安全、電信資費規定，侵害用戶(hù)利益等重大違規行為，要堅決查處，及時(shí)糾正。

把好年檢關(guān)。經(jīng)營(yíng)許可證每年的年檢工作是對增值電信企業(yè)管理的重要手段之一，通過(guò)年檢可掌握企業(yè)年度經(jīng)營(yíng)服務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)主體變更情況，了解企業(yè)通信建設、業(yè)務(wù)發(fā)展、財務(wù)狀況和未來(lái)的發(fā)展計劃等情況，對不符合規定的企業(yè)要求限期整改，對整改仍達不到規定要求的企業(yè)注銷(xiāo)其經(jīng)營(yíng)許可證，并責令其做好用戶(hù)的善后工作。這項工作可委托行業(yè)協(xié)會(huì )具體操作，將電信監管人員從繁雜的事務(wù)性工作中解放出來(lái)，集中精力處理年檢中發(fā)現的重大問(wèn)題。

把好市場(chǎng)退出關(guān)。電信監管部門(mén)對增值電信企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)手段，進(jìn)行聯(lián)合、兼并與重組給予支持，以解決有些業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)單位偏多和經(jīng)營(yíng)規模小的問(wèn)題，但又要防止出現企業(yè)在此過(guò)程中侵害用戶(hù)利益的問(wèn)題。建立必要的電信市場(chǎng)退出機制，可以通過(guò)電信用戶(hù)申訴受理中心征收增值電信企業(yè)服務(wù)保證金，規范企業(yè)退出電信的行為。

總之，對增值電信企業(yè)的市場(chǎng)監管是一項長(cháng)期復雜的工作，需要我們不斷探索和總結。江總書(shū)記曾講過(guò)：“創(chuàng )新是一個(gè)民族的靈魂，是一個(gè)國家興旺發(fā)達的不竭動(dòng)力。”今天電信市場(chǎng)監管工作同樣也需要創(chuàng )新，特別是現階段對增值電信企業(yè)的市場(chǎng)監管模式和方法必須加以改革和創(chuàng )新，這樣才有利于我國增值電信業(yè)務(wù)的發(fā)展和國民經(jīng)濟信息化的推進(jìn)，有利于電信監管部門(mén)威信的提高，有利于中國電信業(yè)繼續保持長(cháng)期繁榮的局面。

人民郵電報