短信息管理，并非難解的局
2004/08/06
對于短信息業(yè)務(wù)，業(yè)內一直有“無(wú)心插柳柳成蔭”的說(shuō)法，然而就是這枝不起眼的“柳條”，卻爆發(fā)出驚人的成長(cháng)速度。2000年底，中國移動(dòng)推出“移動(dòng)夢(mèng)網(wǎng)”，短信息業(yè)務(wù)從此開(kāi)始雪崩式增長(cháng)，2001年全年達到159億條，收入16億元人民幣。來(lái)自世界GSP協(xié)會(huì )的統計表明，2003年世界范圍內手機短信總量為5100億條，其中中國達到1700億條，占全世界短信量的1／3。據有關(guān)部門(mén)統計，目前中國手機用戶(hù)數已突破了3億，平均每天有超過(guò)3億條短信在用戶(hù)的拇指之間傳送。如今，隨著(zhù)手機短信與互聯(lián)網(wǎng)的結合，短信除了聊天、問(wèn)候外，還有訂制新聞、收看天氣預報、參與答題游戲等多項增值業(yè)務(wù)，而其所帶動(dòng)的市場(chǎng)被人們稱(chēng)為“拇指經(jīng)濟”。
把短信息認定為“拇指經(jīng)濟”，就意味著(zhù)一條產(chǎn)業(yè)鏈的誕生。當一個(gè)蛋糕越做越大，就有越來(lái)越多的“饕餮”加入創(chuàng )造和分享的過(guò)程。但是“林子大了，什么鳥(niǎo)兒都有”這句古今流傳的俗語(yǔ)再次在短信息業(yè)務(wù)上靈驗。短信息經(jīng)營(yíng)者魚(yú)龍混雜，經(jīng)營(yíng)手段不規范，引發(fā)各種服務(wù)問(wèn)題，甚至一些不法分子把手機當作違法犯罪的工具，利用手機短信詐騙的案件層出不窮。在這樣的背景下，今年4月份，信息產(chǎn)業(yè)部出臺了《關(guān)于規范短信息服務(wù)有關(guān)問(wèn)題的通知》。作為第一個(gè)關(guān)于短信息的規范性文件，能否解決短信息業(yè)務(wù)存在的諸多問(wèn)題，讓人寄予了很多期待。
規范短信息服務(wù)，任重而道遠
此后，電信監管部門(mén)認真貫徹《通知》，移動(dòng)運營(yíng)企業(yè)加強對CP的約束，使得短信息服務(wù)質(zhì)量迅速得到了改善。但是，從用戶(hù)投訴和申訴的情況看，規范短信息服務(wù)仍然任重道遠。信息產(chǎn)業(yè)部今年一季度電信服務(wù)質(zhì)量通報表明，短信息服務(wù)問(wèn)題依然是熱點(diǎn)。下面看看一組數據：
某省某公司上半年短信息的投訴量和退訂量走勢
之所以統計退訂量，是因為現有的退訂有相當部分是用戶(hù)被動(dòng)訂制而產(chǎn)生的退訂，這一部分也應算入服務(wù)問(wèn)題。由此可以看出，《通知》雖然使退訂量在6月后首現下降，但并沒(méi)總體改變投訴量的趨勢。接著(zhù)來(lái)看，投訴后的另一環(huán)———申訴。以下是該省電信用戶(hù)申訴情況。
某省電信用戶(hù)申訴受理中心上半年短信息的申訴走勢
從以上曲線(xiàn)可以看出，3月份由于“3·15”的宣傳，用戶(hù)維權意識在提高，申訴量達到上半年的最高點(diǎn)。但在4月份《通知》發(fā)布后，用戶(hù)申訴量仍在上升。就上半年投訴、退訂、申訴量來(lái)看，《通知》還沒(méi)扭轉增長(cháng)的趨勢。造成這一現象的主要原因是，《通知》促使用戶(hù)維權意識快速提高，用戶(hù)更多地利用合理的方式維護自己的權益。趨勢未迅速改變，意味著(zhù)規范短信息服務(wù)仍然面臨深層次問(wèn)題，解決短信息存在的問(wèn)題非一日之功，依然任重道遠。
短信息，管理難點(diǎn)在哪里？
應該承認，《通知》的內容針對性明確，是站在切實(shí)維護用戶(hù)權益立場(chǎng)上出臺的，全行業(yè)認真貫徹《通知》各項規定，能夠從根本上解決當前短信息服務(wù)中出現的眾多問(wèn)題。但是，在執行《通知》過(guò)程中，有些深層次問(wèn)題是沒(méi)法繞過(guò)的。
短信息業(yè)務(wù)的成功，可以稱(chēng)為電信產(chǎn)業(yè)鏈上的一個(gè)“現象”。研究這個(gè)“現象”，還必須從產(chǎn)業(yè)鏈入手，這也涉及到我們現行短信息的管理方法。在執行《通知》、規范短信息過(guò)程中，往往著(zhù)眼于產(chǎn)業(yè)鏈上處于龍頭地位的基礎電信企業(yè)，加強基礎電信企業(yè)監管，賦予基礎電信企業(yè)更大的責任和義務(wù)，通過(guò)他們來(lái)約束信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者。《通知》顯著(zhù)體現了這一特征，其第一個(gè)要求就是要基礎電信企業(yè)清理沒(méi)有許可的信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者，第二個(gè)要求就是建立約束機制。特別是第二個(gè)要求，所謂雙方約束實(shí)質(zhì)上是個(gè)單方約束，即基礎電信企業(yè)對信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的約束。隨著(zhù)《通知》的執行，基礎電信企業(yè)加大了對信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者的約束力度，加強追究信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者在服務(wù)上違約責任的力度，并開(kāi)始建立自己的管理平臺，使得短信息服務(wù)有了明顯好轉。但是，在看到用鏈條式管理帶來(lái)成績(jì)的同時(shí)，還必須注意到兩個(gè)問(wèn)題：
利益關(guān)聯(lián)性使鏈條上的監管有所衰減鏈條形式的管理不僅帶來(lái)了政府監管力度的衰減，更重要的是鏈條之間存在利益關(guān)聯(lián)性，用鏈條式的管理不可能打破利益關(guān)聯(lián)性帶來(lái)的深層次阻礙。客觀(guān)上講，基礎電信企業(yè)在規范短信息服務(wù)中認識到短信息服務(wù)引發(fā)的社會(huì )問(wèn)題和責任往往由自身承擔，自己從連帶責任者成為了直接責任的承擔者，由此對企業(yè)品牌和聲譽(yù)造成巨大影響。
利益關(guān)聯(lián)使得規范短信息服務(wù)進(jìn)程中存在諸多問(wèn)題，其中一個(gè)較明顯的問(wèn)題是基礎電信企業(yè)對接入信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者許可把關(guān)不嚴。以某省通信管理局截至今年6月的數據為例，該省本地接入的CP總數為104家，有59家未取得該局許可或備案。在這59家中，不乏新浪和網(wǎng)易等“大腕”。同時(shí)，在中止接入服務(wù)上，基礎電信企業(yè)因服務(wù)問(wèn)題出現的中止接入基本沒(méi)有，因收益上達不到結算標準退出的倒是存在，這種反差恰恰說(shuō)明利益關(guān)聯(lián)性必然使基礎電信企業(yè)對信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者在規范短信息服務(wù)進(jìn)程的某些領(lǐng)域保持曖昧態(tài)度。另一個(gè)問(wèn)題體現在退訂方面。《通知》要求電信企業(yè)提供客服中心代退訂服務(wù)，雖然企業(yè)均已做到，但電信企業(yè)在接到用戶(hù)投訴時(shí)，往往首先讓用戶(hù)發(fā)信息到相應代碼，無(wú)形中讓用戶(hù)多走了一環(huán)。在代退訂的宣傳上電信企業(yè)并不積極，對于《通知》鼓勵的一次全退訂也沒(méi)有足夠的熱情。這背后顯然是經(jīng)濟利益的驅動(dòng)。
社會(huì )廣泛參與經(jīng)營(yíng)帶來(lái)活力的同時(shí)帶來(lái)隱患
如今，電話(huà)聲訊臺業(yè)務(wù)走向沒(méi)落，短信息業(yè)務(wù)卻取得巨大的成功。在短信息服務(wù)成為社會(huì )熱點(diǎn)時(shí)，有人開(kāi)始擔心它會(huì )重蹈聲訊臺覆轍。但是，筆者認為，目前還不會(huì )。短信息生命蓬勃的動(dòng)力一方面來(lái)源于無(wú)線(xiàn)通信載體的個(gè)人化特性，另一更重要的原因是它的發(fā)展采取了與聲訊臺發(fā)展完全不同的模式。可以說(shuō)，聲訊業(yè)務(wù)的沒(méi)落一定程度上是基礎電信企業(yè)力求大而全，力求無(wú)所不能、肥水不流外人田，從而割斷產(chǎn)業(yè)鏈的結果；短信息的成功則在于產(chǎn)業(yè)鏈的社會(huì )延伸，讓更多的社會(huì )力量、社會(huì )資本進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)，給這個(gè)市場(chǎng)帶來(lái)盎然生機。靈活，代表著(zhù)經(jīng)營(yíng)方式的靈活，代表著(zhù)資費的靈活，靈活正是生命力的體現。這種生命順應了信息化潮流。
短信息的社會(huì )參與在帶來(lái)信息服務(wù)業(yè)務(wù)飛速發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)了初期的無(wú)序性。各種經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)理念、經(jīng)營(yíng)規劃、經(jīng)營(yíng)期望和目標方面參差不齊，不可避免地會(huì )出現一些不規范的動(dòng)作，致使侵害消費者權益的行為屢有發(fā)生。
一下子涌入這么多信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者，必然引發(fā)信息市場(chǎng)的激烈競爭。如果說(shuō)電信市場(chǎng)面臨的是“價(jià)格戰”，那么信息市場(chǎng)面臨的就是“內容戰”。畢竟，獨一無(wú)二的特性信息是稀缺資源，如121天氣預報、交通違章記錄等等，這些信息少之又少，絕大多數信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者必須為信息內容開(kāi)發(fā)而打拼。可是，除了騰訊等少數知名信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者外，絕大多數企業(yè)資金實(shí)力有限、開(kāi)發(fā)能力不足，直接導致信息內容的雷同，大多集中在聊天、娛樂(lè )等內容上。“內容戰”競爭的結果直接影響企業(yè)的生存能力。目前，國家鼓勵增值業(yè)務(wù)發(fā)展和民營(yíng)資本進(jìn)入，客觀(guān)造成短信息服務(wù)市場(chǎng)只進(jìn)不出，可以想見(jiàn)，市場(chǎng)競爭只會(huì )加劇，“內容戰”只會(huì )愈演愈烈。有的企業(yè)可能規避甚至無(wú)視法律法規，采取違規的經(jīng)營(yíng)手段，開(kāi)發(fā)違法違規的信息內容。如今，互聯(lián)網(wǎng)上以灰色黃色信息吸引手機注冊、沒(méi)有任何資費介紹的帖子司空見(jiàn)慣；打開(kāi)電視，信息業(yè)務(wù)的宣傳依然不規范；收聽(tīng)電臺廣播，無(wú)法得知退訂的方式……這些現象說(shuō)明仍然有不少信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者在歧路上行進(jìn)。
當然，短信息管理中的難點(diǎn)并不全是鏈條式管理方式帶來(lái)的。比如，利用手機短信詐騙犯罪、危害國家安全等問(wèn)題，則是在國家法律層面上；另外，短信對語(yǔ)言文化的沖擊，比如挪威校園因短信流行影響正統語(yǔ)言而禁用短信，這又屬于文化層面。筆者在這里主要是討論短信息管理層面上的難點(diǎn)。
多管齊下，解決短信息管理難題
短信息業(yè)務(wù)高速發(fā)展，某種程度上是互聯(lián)網(wǎng)與通信網(wǎng)結合的產(chǎn)物，互聯(lián)網(wǎng)在促進(jìn)信息服務(wù)業(yè)務(wù)發(fā)展的同時(shí)，帶來(lái)了互聯(lián)網(wǎng)自身特有的諸多問(wèn)題，也造成了管理上的難點(diǎn)。《通知》的發(fā)布，能有效規范短信息服務(wù)，但不能解決所有問(wèn)題。要規范短信息服務(wù)，我們可以從以下幾個(gè)方面著(zhù)手：
一手抓管理，一手促發(fā)展，引導短信業(yè)務(wù)積極健康發(fā)展
目前，短信息業(yè)務(wù)均遵循了鼓勵發(fā)展的原則，在管制上采取降低門(mén)檻、鼓勵進(jìn)入的策略。從實(shí)際效果看，近兩年進(jìn)入增值電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)數量增長(cháng)較快，而且多為民營(yíng)資本，增強了增值電信市場(chǎng)的活躍程度，呈現出較好的發(fā)展勢頭。這與國家關(guān)于優(yōu)化投資環(huán)境、搞活民營(yíng)經(jīng)濟、吸引投資的政策精神是一致的。
但是以民營(yíng)資本為代表的社會(huì )資本的進(jìn)入，其資本活躍的特性也使得其管理有別于傳統的電信管理，如何避免“唯利是圖”、“賺一筆就走”、“打一槍換一個(gè)地方”等，如何防止可能危害用戶(hù)利益現象的發(fā)生，如何監管好增值電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)的服務(wù)質(zhì)量，是監管部門(mén)必須關(guān)注的問(wèn)題。其中更大的難度在于，不可能再用習慣的基礎電信業(yè)務(wù)管理方法去監管增值電信業(yè)務(wù)。
短信息業(yè)務(wù)發(fā)展到現在，市場(chǎng)退出或清退機制應當提上日程，只有建立有進(jìn)有出的、在政府監管下的有序退出機制，才能提高服務(wù)質(zhì)量，引導短信息業(yè)務(wù)健康、持續發(fā)展。
著(zhù)眼產(chǎn)業(yè)鏈，充分發(fā)揮約束機制
市場(chǎng)經(jīng)濟體制之下，政府不可能解決所有問(wèn)題，從經(jīng)濟規律出發(fā)，發(fā)揮和完善產(chǎn)業(yè)鏈的約束機制，能夠最有效地促進(jìn)對基礎電信有先天寄生性的增值業(yè)務(wù)市場(chǎng)服務(wù)質(zhì)量的提高，也能有效地控制和促進(jìn)增值業(yè)務(wù)市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。
要規范短信息業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量，重點(diǎn)是要抓好產(chǎn)業(yè)鏈中的“龍頭”——基礎電信企業(yè)。加強對基礎電信企業(yè)的監管，能夠推進(jìn)基礎電信企業(yè)完善與其合作者之間的約束機制，能夠促進(jìn)短信息業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量的快速提高。
緊緊依靠用戶(hù)，發(fā)揮社會(huì )監督作用
《廣州日報》5月份委托廣東現代國際市場(chǎng)研究有限公司在廣州市的調查顯示，超過(guò)八成消費者還沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)《通知》。由于基礎電信企業(yè)與增值電信經(jīng)營(yíng)者有經(jīng)濟的紐帶關(guān)系，靠企業(yè)間的約束機制不可能完全解決所有問(wèn)題，而電信監管部門(mén)人力物力有限。因此，必須發(fā)揮第三方監督力量——社會(huì )監督，尤其是用戶(hù)的監督才是不良短信息服務(wù)的“終結者”。只有讓用戶(hù)知道在短信息服務(wù)中的各項權益，才能從根本上發(fā)揮用戶(hù)的監督作用，進(jìn)而反饋到社會(huì )，發(fā)揮社會(huì )監督作用。比如，用戶(hù)如果知道“首問(wèn)負責”，可能會(huì )更多地選擇由電信企業(yè)客服中心退訂而不是直接面對CP，這有利于退訂服務(wù)的迅速到位。
與此同時(shí)，政府堅決支持用戶(hù)維護合法權益也是發(fā)揮用戶(hù)權益的重要保障，對于企業(yè)未履行服務(wù)程序的行為，政府應堅決支持用戶(hù)維護自己權益。
鼓勵內容開(kāi)發(fā)，豐富業(yè)務(wù)內涵，關(guān)注信息安全和知識產(chǎn)權
目前短信服務(wù)商主要集中在兩類(lèi)業(yè)務(wù)的開(kāi)發(fā)上：一是聊天、游戲；二是新聞、天氣預報等。信息內容開(kāi)發(fā)能力不足，缺乏特色和活力，大量?jì)热堇淄钱斍岸绦畔热蓍_(kāi)發(fā)中普遍存在的問(wèn)題。“內容戰”會(huì )促使短信息業(yè)務(wù)競爭加劇，在市場(chǎng)競爭的壓力下有可能促使個(gè)別經(jīng)營(yíng)者采取不正規手段，直接影響短信息的服務(wù)質(zhì)量，也會(huì )促使經(jīng)營(yíng)者在內容上劍走偏鋒，走灰色、黃色路線(xiàn)。因此，我們一方面要鼓勵內容開(kāi)發(fā)，另一方面在信息安全和知識產(chǎn)權上也要給予足夠的關(guān)注。
分清責任，把握好短信息犯罪問(wèn)題中的管理定位
當前，短信息領(lǐng)域出現的熱點(diǎn)應該是兩個(gè)層面：一個(gè)是服務(wù)層面，另一個(gè)則是利用短信息違法犯罪。前者是行業(yè)主管部門(mén)的責任，也是信部電犤2004犦136號文件所規范的對象；后者則涉及公安、安全、宣傳等部門(mén)，電信監管部門(mén)和企業(yè)承擔技術(shù)支撐和協(xié)助的責任，避免電信企業(yè)在短信息案件中承擔無(wú)限責任。
加強自律，發(fā)揮中介組織作用
推進(jìn)短信息業(yè)務(wù)健康發(fā)展，還得發(fā)揮行業(yè)自律作用，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者自我約束，樹(shù)立長(cháng)遠發(fā)展目標，樹(shù)立服務(wù)制勝、內容開(kāi)發(fā)制勝的觀(guān)念。發(fā)揮各方面的作用，方能促進(jìn)短信息業(yè)務(wù)的健康發(fā)展。
總之，電信監管部門(mén)只要遵循“政府監管、企業(yè)自律、社會(huì )監督”的原則，始終把用戶(hù)利益放在首位，短信息服務(wù)上存在的問(wèn)題并非是一個(gè)難解的局。
中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)
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