管制政策對IPTV發(fā)展的影響分析
2007/07/16
從1999年英國Video Network開(kāi)始提供基于DSL的視頻業(yè)務(wù)以來(lái)，IPTV已經(jīng)在全球廣泛商用，許多電信運營(yíng)商相繼進(jìn)入了IPTV市場(chǎng)。近兩三年里，IPTV逐漸成為國外運營(yíng)商重點(diǎn)培育的新業(yè)務(wù)。由于IPTV提供了一種新的視頻節目傳輸方式，被視為體現三網(wǎng)融合的典型融合性業(yè)務(wù)，其發(fā)展與管制環(huán)境密切相關(guān)。
IPTV跨越了電信和廣電兩個(gè)產(chǎn)業(yè)，從電信的角度來(lái)看，是通過(guò)寬帶網(wǎng)絡(luò )提供內容服務(wù)，屬于電信增值業(yè)務(wù)（信息服務(wù)）的范疇；從廣電的角度來(lái)看，由于提供的是電視節目，應屬于電視業(yè)務(wù)的范疇。在管制機構分立、采用垂直管制方式的國家和地區，電信業(yè)務(wù)和廣播業(yè)務(wù)的管制方式各自成體系，根據傳統的業(yè)務(wù)分類(lèi)方法，無(wú)法把IPTV準確地劃歸到哪類(lèi)業(yè)務(wù)中，從而也無(wú)法對IPTV實(shí)施恰當的管制。再加上IPTV給兩個(gè)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了新的競爭，產(chǎn)業(yè)間利益沖突凸現。這樣的管制環(huán)境和競爭環(huán)境勢必影響IPTV的發(fā)展，并且這種管制政策所帶來(lái)的影響不可低估。
管制政策對IPTV的影響主要體現在兩個(gè)方面，第一個(gè)也是最根本的，就是現有管制政策是否允許廣電和電信的雙向進(jìn)入，也就是說(shuō)是否允許電信運營(yíng)商提供IPTV業(yè)務(wù)?第二個(gè)則是IPTV的分類(lèi)問(wèn)題，也就是IPTV應作為何種業(yè)務(wù)進(jìn)行管制?如何管制?
本文首先分析全球IPTV的發(fā)展概況，然后分析各地區的IPTV發(fā)展環(huán)境，從中可以看出融合開(kāi)放的管制環(huán)境在IPTV的發(fā)展中起到了至關(guān)重要的作用。
1、全球IPTV發(fā)展概況
IPTV受到電信運營(yíng)商的青睞，但從IPTV的實(shí)際用戶(hù)發(fā)展來(lái)看，IPTV還沒(méi)有在全球形成大規模應用的局面，到2005年年底，全球IPTV付費用戶(hù)不到200萬(wàn)，到2006年第三季度末，全球IPTV用戶(hù)為270萬(wàn)（數據來(lái)源：Dittberner公司）。IPTV的發(fā)展大致可分為以下兩個(gè)時(shí)間段：
一是從1999年到2003年，首批電信運營(yíng)商嘗試進(jìn)入IPTV市場(chǎng)，在這一階段，進(jìn)入IPTV市場(chǎng)的電信公司有意大利FastWeb、英國Video Networks、法國電信和法國Free、西班牙Telefonica、中國臺灣中華電信、中國香港電訊盈科和日本Softbank/Yahoo BB、加拿大和美國的眾多IOC（獨立運營(yíng)商）。
二是從2004年到2006年，歐洲大批傳統運營(yíng)商和北美ILEC（傳統本地運營(yíng)商）進(jìn)入IPTV市場(chǎng)，中國固定運營(yíng)商憑借與擁有IPTV許可證的廣電企業(yè)的合作也開(kāi)始IPTV的試驗和試商用。隨著(zhù)意大利FastWeb在IPTV的運營(yíng)上取得一定的成功，歐洲大批傳統運營(yíng)商紛紛開(kāi)始部署網(wǎng)絡(luò )并開(kāi)展業(yè)務(wù)，到2006年年底，幾乎所有的歐洲傳統電信公司都部署了或正在計劃部署IPTV，包括比利時(shí)電信、荷蘭電信、奧地利電信、挪威電信、英國電信等，美國SBC、Verizon也借助光纖網(wǎng)絡(luò )的發(fā)展進(jìn)入了IPTV市場(chǎng)。
從區域來(lái)看，歐洲、亞太和北美是IPTV發(fā)展較快的地區，根據通信信息所2005年年底數據，歐洲占據了IPTV用戶(hù)市場(chǎng)35%的份額，亞太占據了43%的份額，而北美則占據了18%的用戶(hù)市場(chǎng)份額。歐洲統一監管框架和開(kāi)放的市場(chǎng)為IPTV的發(fā)展營(yíng)造了良好的發(fā)展環(huán)境，2006年IPTV版圖在歐洲繼續擴大，據IDC估計，2006～2010年歐洲IPTV家庭普及率將從1%增長(cháng)到11%。而Dittberner公司在2006年年底發(fā)布的一份報告表明：在IPTV用戶(hù)數排名前10位的國家和地區中，除中國香港地區外，均為歐洲國家。亞太地區的IPTV發(fā)展呈現不均衡的態(tài)勢。一方面，中國香港、日本等IPTV發(fā)展速度非常快，據香港電訊管理局的報告，2006年香港的IPTV用戶(hù)已超過(guò)70萬(wàn)，住戶(hù)普及率達到33%；另一方面，一些國家和地區擁有IPTV的發(fā)展潛力，但是由于管制政策的限制，還沒(méi)有大規模開(kāi)展應用，如中國大陸地區和韓國等地。北美的IPTV起步雖早，但實(shí)際用戶(hù)數并沒(méi)有很快速地發(fā)展，付費電視市場(chǎng)的競爭固然是影響其發(fā)展的因素之一，但美國對IPTV管制上存在的本地視頻許可制度也延緩了IPTV的發(fā)展。
2、歐盟地區IPTV管制環(huán)境
歐盟在1997年發(fā)表的融合綠皮書(shū)《邁向信息社會(huì )之路》中明確指出不同的網(wǎng)絡(luò )平臺都能一同傳送電話(huà)信息、電視信息、電腦信息和數據，并于2003年開(kāi)始實(shí)施《電子通信網(wǎng)絡(luò )與服務(wù)的統一監管框架》，1997年融合指令和2003年統一監管框架推動(dòng)了歐盟各國業(yè)務(wù)融合的發(fā)展，歐盟大多數國家均開(kāi)放了有線(xiàn)電視和電信市場(chǎng)，允許彼此進(jìn)入。在實(shí)現管制融合的國家，對電信運營(yíng)商提供IPTV基本沒(méi)有準入方面的限制。但是由于各國對IPTV定義和認識的不同。IPTV所屬的業(yè)務(wù)類(lèi)別也有所差異，從而帶來(lái)了管制上的差別。
從表1（資料來(lái)源：Cullen International、Western Europe IPTV commercial offers，2006年6月）中可以看出，歐洲各國對IPTV的管制方式并不統一，但基本沒(méi)有針對IPTV的特殊管制，一般根據現有法規判斷IPTV應屬于哪類(lèi)業(yè)務(wù)，并參照現有法律框架進(jìn)行管理。由于互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成長(cháng)為一種新媒體，寬帶傳輸視頻不僅對現有內容傳播途徑造成沖擊，而且也引發(fā)了傳送視頻業(yè)務(wù)所帶來(lái)的廣播義務(wù)、廣告限制等新問(wèn)題，歐盟于2006年8月發(fā)出提議，欲修改1989年發(fā)布的無(wú)國界電視（Television without Frontiers）指令，把目前只用于電視廣播上的管制規則應用到IPTV上。這一提議遭到了業(yè)務(wù)提供商的竭力反對，認為將限制其內容的分發(fā)和廣告的銷(xiāo)售。代表電信運營(yíng)商和ISP（互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)提供商）的各個(gè)團體指出，對新媒體實(shí)施廣播上的管制是不必要的。歐盟這一提議的進(jìn)展情況將影響到歐洲國家對IPTV的管制方式。
表1部分歐盟國家IPTV管制的總況
3、亞太地區的管制情況
管制政策對IPTV的影響在亞太地區的表現尤為突出。中國香港實(shí)施承載與內容管理分離的管制方式，IPTV被視為付費電視的一種，傳輸牌照的發(fā)放程序簡(jiǎn)便，寬松的管制環(huán)境對IPTV的發(fā)展起到了非常大的促進(jìn)作用，中國香港的電訊盈科是IPTV發(fā)展最快的運營(yíng)商，也是擁有IPTV用戶(hù)數最多的運營(yíng)商（截止到2006年6月底，電訊盈科IPTV用戶(hù)數為60.8萬(wàn)，數據來(lái)源：電訊盈科）。日本融合的管制機構以及2001年開(kāi)始實(shí)施的利用電信設施提供廣電業(yè)務(wù)的法律，放松了對廣播業(yè)務(wù)的準入管制，到2005年9月，共有16家IPTV業(yè)務(wù)提供商在總務(wù)省登記。
與之相對應的是中國和韓國。中國IPTV業(yè)務(wù)的發(fā)展一波三折，盡管一向被視為IPTV業(yè)務(wù)發(fā)展最具有潛力的國家之一，但是截止到2006年年底，中國IPTV的用戶(hù)數也只有二三十萬(wàn)之多，真正開(kāi)始商業(yè)運營(yíng)的地區極少。韓國是另一個(gè)受管制政策影響而不能發(fā)展IPTV的實(shí)例，盡管韓國電信運營(yíng)商已經(jīng)做好了發(fā)展IPTV的準備，但是缺乏相應的政策，至今IPTV尚未正式商用。
對比中、日、韓3國的管制體制，可以發(fā)現日本已經(jīng)實(shí)現了廣播和電信的管制機構融合，中國和韓國則仍屬于管制機構分立的狀態(tài)。
日本由總務(wù)省負責廣播和電信相關(guān)管理和管制工作。為了應對電信與廣播傳輸網(wǎng)絡(luò )的融合，日本在2001年開(kāi)始實(shí)施利用電信設施提供廣電業(yè)務(wù)的法律（Laws Concerning Broadcast on Telecommunications Services），放松了對利用電信設施提供廣播業(yè)務(wù)的管制。在該法實(shí)施前，使用電信運營(yíng)商的設備提供廣播業(yè)務(wù)需要得到電信事業(yè)法和有線(xiàn)電視法的雙重許可，該法實(shí)施后，則不再需要有線(xiàn)電視法的許可，在有資質(zhì)的條件下登記即可。該法的實(shí)施，使通過(guò)電信寬帶網(wǎng)絡(luò )承載電視節目成為可能，大大促進(jìn)了三網(wǎng)融合在日本的發(fā)展。對電信運營(yíng)商來(lái)說(shuō)，消除了進(jìn)入廣播電視業(yè)務(wù)的障礙，對內容提供商來(lái)說(shuō)，也可以通過(guò)租用電信設施來(lái)進(jìn)入廣播電視運營(yíng)市場(chǎng)。
中國的電信和廣播處于分業(yè)管制的局面，由信息產(chǎn)業(yè)部管理電信產(chǎn)業(yè)，廣電總局管理廣播相關(guān)事務(wù)。影響電信運營(yíng)商發(fā)展IPTV的最大障礙是1999年國務(wù)院關(guān)于廣電和電信雙向禁入的規定，盡管?chē)姨岢隽舜龠M(jìn)三網(wǎng)融合的政策，但是這一規定在目前尚未廢止。而廣電總局在《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò )傳播視聽(tīng)節目管理辦法》中規定，從事信息網(wǎng)絡(luò )傳播視聽(tīng)節目業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度，并設置了獲得許可證的門(mén)檻，目前這一許可證只發(fā)給了廣電下屬的4家企業(yè)，電信運營(yíng)商開(kāi)展IPTV需要與擁有許可證的企業(yè)進(jìn)行合作。但是由于地方廣電部門(mén)對自身利益的保護，即使電信運營(yíng)商和獲得許可證之一的上海文廣簽訂了合作協(xié)議，仍然會(huì )受到來(lái)自地方廣電部門(mén)的阻礙。中國的電信運營(yíng)商在開(kāi)展IPTV業(yè)務(wù)時(shí)不僅要在內容上與廣電公司合作，還要在業(yè)務(wù)許可上與廣電企業(yè)合作，在這樣的政策環(huán)境下，運營(yíng)商對IPTV的積極性有所減弱。
韓國與中國情況類(lèi)似，由韓國廣播委員會(huì )管理廣播產(chǎn)業(yè)的相關(guān)事務(wù)，信息通信部對電信產(chǎn)業(yè)實(shí)施管制。廣播和電信管制機構的分離，使得當跨產(chǎn)業(yè)的新業(yè)務(wù)出現后，由于缺乏相應的政策和制度，其發(fā)展受到很大的阻礙。對于IPTV應該按照廣播業(yè)務(wù)管制還是按照電信業(yè)務(wù)管制，韓國廣播委員會(huì )和信息通信部意見(jiàn)相左。韓國信息通信部主張制定一個(gè)新的廣播電信融合業(yè)務(wù)事業(yè)法，聲稱(chēng)IPTV應該作為網(wǎng)絡(luò )增值業(yè)務(wù)來(lái)管理，堅持認為應把IPTV提供商作為網(wǎng)絡(luò )公司進(jìn)行管制。韓國廣播委員會(huì )則主張在廣播法中引入一個(gè)“特殊分類(lèi)廣播業(yè)務(wù)”的概念，對融合業(yè)務(wù)提供商的管制應比照廣播公司進(jìn)行。廣播委員會(huì )堅持認為融合的業(yè)務(wù)應成為廣播業(yè)務(wù)的一部分，并且由于韓國允許國外資本進(jìn)入除廣播和基礎電信業(yè)務(wù)外的其他電信業(yè)務(wù)，如果IPTV被劃為網(wǎng)絡(luò )增值業(yè)務(wù)，為了滿(mǎn)足“開(kāi)放的電信市場(chǎng)”的需求，韓國政府將無(wú)法阻止國外資本的進(jìn)入。有線(xiàn)電視廣播公司對電信公司提供IPTV業(yè)務(wù)也提出了諸多的反對意見(jiàn)。按照有線(xiàn)電視法的規定，有線(xiàn)電視廣播公司受到多方面的管制，如頻道構成、股權限制、投資等。韓國有線(xiàn)電視協(xié)會(huì )要求韓國廣播委員會(huì )對希望提供IPTV業(yè)務(wù)的電信公司施以同樣的管制，也就是說(shuō)提供IPTV的電信公司也要受到廣播法的制約。如果這樣的管制一致性實(shí)施困難的話(huà)，有線(xiàn)電視協(xié)會(huì )要求同樣取消對有線(xiàn)電視公司的管制。IPTV在韓國引起的紛爭不僅是業(yè)務(wù)劃分的問(wèn)題，更是不同利益群體之爭，廣播產(chǎn)業(yè)的團體、協(xié)會(huì )以及有線(xiàn)電視廣播公司認為，如果電信公司通過(guò)提供IPTV業(yè)務(wù)進(jìn)入廣播市場(chǎng)，將可能會(huì )引起有線(xiàn)電視產(chǎn)業(yè)的崩潰；而韓國主要電信公司KT和Hanaro則認為，在目前技術(shù)已經(jīng)成熟的條件下，由于政策導致的IPTV推遲商用，不僅會(huì )給運營(yíng)商帶來(lái)經(jīng)濟上的損失，而且將會(huì )影響到韓國運營(yíng)商在國際電信市場(chǎng)的競爭力。在這樣的管制形勢下，韓國主要的電信公司KT和Hanaro盡管已經(jīng)做好了進(jìn)入IPTV市場(chǎng)的準備，但是何時(shí)能夠提供商用的IPTV還不清楚。
4、美國IPTV管制政策
美國早在1934年就成立了統一的監管機構——FCC，1996年電信法中取消了電信業(yè)和有線(xiàn)電視業(yè)之間相互禁入的限制，從法律意義來(lái)看，美國是允許電信運營(yíng)商通過(guò)任何方式提供電視業(yè)務(wù)的。美國ILEC從2004年開(kāi)始廣泛部署光纖接入，以為用戶(hù)提供IPTV業(yè)務(wù)奠定基礎。但是各公司IPTV業(yè)務(wù)的進(jìn)展并不快。到2006年9月底，Verizon公司的IPTV用戶(hù)約為10萬(wàn)（數據來(lái)源：Verizon）。影響ILEC IPTV發(fā)展的主要因素是IPTV的管理權屬問(wèn)題以及IPTV的界定問(wèn)題。
IPTV的管理權屬問(wèn)題是在2006年6月初得到確定的，美國眾議院以321對101票的絕對優(yōu)勢通過(guò)了“2006年通信機會(huì )、促進(jìn)和加強法”，作為對1934年電信法的補充修訂。該法案確立了國家在視頻通信方面的特許權，即賦予國家在提供有線(xiàn)電視服務(wù)方面的特許權，而不是服從于其他的聯(lián)邦政府機構、州政府機構或地方法的規定。
在美國，IPTV的界定至今尚未明確，對于IPTV應屬于哪類(lèi)業(yè)務(wù)，有線(xiàn)電視公司和電信運營(yíng)商各執一詞，有線(xiàn)電視公司認為IPTV應作為電視業(yè)務(wù)進(jìn)行管理，認為“電視就是電視，不論在何種平臺上傳送或以何種技術(shù)傳送”，而電信運營(yíng)商則認為“IPTV業(yè)務(wù)與廣播電視和有線(xiàn)電視公司的業(yè)務(wù)是不同的，IPTV采用IP平臺，就該像IP上的電話(huà)業(yè)務(wù)一樣，不應在本地層面進(jìn)行管制”。如果把IPTV視為電視業(yè)務(wù)，按照電信法的規定，電信運營(yíng)商在提供IPTV業(yè)務(wù)前，應獲得本地視頻特許權，并交納一定的特許費用。美國有數千家本地級的特許主體，每個(gè)主體都有自己的申請流程、規則和費用。電信公司如果要獲得每一個(gè)本地的許可，則需要花費數年的時(shí)間，同時(shí)需要交納高額的費用。這一本地視頻特許制度的存在阻礙了美國ILEC發(fā)展IPTV的計劃。到2006年6月底。Verizon僅獲得覆蓋330萬(wàn)家庭的161個(gè)特許權。
FCC對IPTV的發(fā)展政策持有促進(jìn)的態(tài)度，2006年12月20日，美國FCC通過(guò)了一項對電信公司提供視頻業(yè)務(wù)非常有利的新規則“Report and Order and Further Notice of Proposed Rulemaking”，這一規則對1934年電信法621（a）（1）提供了新的指導意見(jiàn)，禁止特許機構不合理地拒絕競爭性視頻特許的申請。FCC認為當前視頻特許權的申請流程，對政府推動(dòng)有線(xiàn)電視競爭和加速寬帶部署的目標來(lái)說(shuō)是不合理的障礙，為了消除這些進(jìn)入有線(xiàn)電視市場(chǎng)的障礙，鼓勵寬帶設施的投資，新規則中規定本地特許機構在90天內必須對傳統電信公司的視頻特許申請給以批準或拒絕，在180天內對尚未持有線(xiàn)纜經(jīng)營(yíng)許可的新電視提供商的視頻特許申請給以批準或拒絕。新的特許規則禁止本地政府對視頻新進(jìn)入者采取比傳統有線(xiàn)電視公司更嚴格的要求，另外，新規則要求市政當局向新的視頻業(yè)務(wù)提供商收取確定的特許費用。
FCC通過(guò)的新規則，是美國雙向進(jìn)入政策的進(jìn)一步明確，從政策上避免了電信公司在申請提供視頻業(yè)務(wù)時(shí)，由于利益競爭而帶來(lái)的不公正的處理方式，對電信運營(yíng)商開(kāi)展IPTV業(yè)務(wù)將起到促進(jìn)作用。
5、結語(yǔ)
在歐盟統一監管框架下，幾乎所有的歐洲傳統電信運營(yíng)商和大型ISP均部署了IPTV，美國1996年電信法解除了電信業(yè)和有線(xiàn)電視業(yè)之間禁入的限制，ILEC紛紛開(kāi)展IPTV的試驗和商用，在實(shí)現融合管制或者承載和內容管制分離的亞太部分國家和地區，如日本和中國的香港、臺灣地區，電信公司均已經(jīng)開(kāi)始了IPTV的運營(yíng)。從全球IPTV的發(fā)展情況可以看出，融合的管制環(huán)境和政策更有利于IPTV的發(fā)展，這里的融合有幾層含義；一是管制機構的融合，電信和廣播處在一個(gè)管制機構內；二是管制方式的融合，即對承載施以同樣的管制，內容和承載的管制相分離。
管制環(huán)境對IPTV的影響是根本性的。這種根本性主要體現在IPTV的準入和業(yè)務(wù)劃分上，前者決定電信公司是否能夠經(jīng)營(yíng)IPTV，后者則決定IPTV應如何管理。
IPTV究竟是作為電視業(yè)務(wù)還是電信增值服務(wù)（信息服務(wù)）來(lái)進(jìn)行管制，抑或是重新制定一個(gè)新的適用于融合性業(yè)務(wù)的管制方法?對此業(yè)界還沒(méi)有公論，并且這也要根據各國的實(shí)際情況來(lái)確定。一些國家已經(jīng)確認IPTV屬于哪一類(lèi)業(yè)務(wù)，從而明確了適用的法律和管制方式，如加拿大廣播電視與通信委員會(huì )（CRTC）認為IPTV業(yè)務(wù)可以適用該委員會(huì )制定的原本適用于在互聯(lián)網(wǎng)上提供服務(wù)的《新媒體豁免令》。而西班牙科技部（現為工業(yè)、旅游和商業(yè)部）在2003年年底批準西班牙電信的IPTV業(yè)務(wù)時(shí)對該業(yè)務(wù)做出了以下的分析：內容點(diǎn)播業(yè)務(wù)/交互式業(yè)務(wù)，被劃為電子通信業(yè)務(wù)范疇，但是作為一個(gè)正在興起的市場(chǎng)，不需增加特殊的限制，電視和數字音頻類(lèi)業(yè)務(wù)的提供需劃到廣播管制的領(lǐng)域，需要具有相應的分發(fā)許可證。另外也有部分國家把IPTV全部作為廣播或媒體業(yè)務(wù)進(jìn)行管制。
隨著(zhù)產(chǎn)業(yè)間融合的深入，傳統的管制框架也應該與時(shí)俱進(jìn)，被更靈活的融合性框架所取代，這樣才能促進(jìn)IPTV及其他融合性業(yè)務(wù)的發(fā)展。
中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)
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