融合環(huán)境下各國網(wǎng)間互聯(lián)結算政策趨勢解析
馬源 張沛 2010/12/20
作為調整傳統電信業(yè)競爭關(guān)系的核心杠桿，互聯(lián)互通及其結算政策在各國電信業(yè)改革歷程中都是頗受爭議的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題。一方面它是打破壟斷、引入競爭的先決條件，另一方面又是新進(jìn)入者發(fā)展壯大的基礎條件，這導致主導企業(yè)和新進(jìn)入者對于互聯(lián)互通的利益分配通常站在相反立場(chǎng)。因此，緊密跟蹤市場(chǎng)環(huán)境的變化，適時(shí)修訂網(wǎng)絡(luò )互通及結算政策，調動(dòng)互聯(lián)各方的積極性，一直是各國管制機構工作的重點(diǎn)。
網(wǎng)絡(luò )和業(yè)務(wù)融合對互聯(lián)結算形成三大挑戰
全程全網(wǎng)和聯(lián)合作業(yè)是電信網(wǎng)的核心特征。一家企業(yè)的覆蓋范圍越廣，在網(wǎng)用戶(hù)規模越大，其網(wǎng)絡(luò )價(jià)值就越高，對新用戶(hù)的吸引力也就越強。為打破這一局面，管制機構普遍強制要求主導固網(wǎng)企業(yè)為新進(jìn)入者提供具有質(zhì)量保障的互聯(lián)互通，并且建立起以“互聯(lián)成本”為基礎的網(wǎng)間結算體系，對互聯(lián)雙方的結算價(jià)格進(jìn)行嚴格管制。但網(wǎng)絡(luò )和業(yè)務(wù)的發(fā)展與融合已對傳統的互聯(lián)結算帶來(lái)很多挑戰。
首先，固定和移動(dòng)網(wǎng)加速融合要求調整既有的互聯(lián)與結算體系。一般而言，管制機構大都認為移動(dòng)網(wǎng)絡(luò )的競爭性更強（平均各國都有3～5家移動(dòng)運營(yíng)商），進(jìn)而對移動(dòng)網(wǎng)采取全面放松的管制態(tài)度，即使對互聯(lián)互通也不予管制。由此帶來(lái)的問(wèn)題是，當固定網(wǎng)與移動(dòng)網(wǎng)互通時(shí)，移動(dòng)網(wǎng)可以隨心所欲地向固定網(wǎng)收取較高的結算價(jià)格，但固定網(wǎng)的結算價(jià)格卻受到政府管制。隨著(zhù)固定網(wǎng)與移動(dòng)網(wǎng)融合進(jìn)程的加快，針對兩網(wǎng)分別設計的結算體系正面臨著(zhù)較大的監管壓力。
其次，互聯(lián)網(wǎng)的興起要求引入全新的互聯(lián)與結算體系。近年來(lái)，隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)在經(jīng)濟社會(huì )生活的快速滲透，通信產(chǎn)業(yè)內和跨產(chǎn)業(yè)間的融合步伐在不斷加快，各類(lèi)物理網(wǎng)絡(luò )都擁有了（基于IP協(xié)議）提供話(huà)音、數據和視頻的一攬子業(yè)務(wù)能力，借助互聯(lián)互通就可實(shí)現跨網(wǎng)絡(luò )的無(wú)縫連接和訪(fǎng)問(wèn)，極大地提升社會(huì )福利水平。然而，傳統的互聯(lián)結算體系是針對話(huà)音電路網(wǎng)設計的，而互聯(lián)網(wǎng)的設計思路是基于數據IP網(wǎng)，兩者的差異必然要求引入新型的互聯(lián)與結算體系。
再次，新興業(yè)務(wù)層出不窮要求高度重視業(yè)務(wù)兼容和互通問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò )技術(shù)的進(jìn)步、市場(chǎng)競爭的加劇推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈主體不斷創(chuàng )新，新業(yè)務(wù)層出不窮。如Skype和VoIP對傳統固定話(huà)音業(yè)務(wù)（甚至包括手機）的替代作用日益明顯，這樣VoIP業(yè)務(wù)就需要與PSTN網(wǎng)互通，而且制訂出適于網(wǎng)絡(luò )演進(jìn)期的結算政策，保持市場(chǎng)公平競爭。此外，大量的高潛在成長(cháng)型融合業(yè)務(wù)，如電子閱讀、移動(dòng)支付、即時(shí)通信也都面臨著(zhù)業(yè)務(wù)標準的彼此兼容、互聯(lián)互通和結算問(wèn)題。
各國積極調整結算政策應對挑戰
在過(guò)去的幾年間，隨著(zhù)三網(wǎng)融合速度的加快和業(yè)務(wù)替代程度的增強，無(wú)論是移動(dòng)網(wǎng)收取的話(huà)音業(yè)務(wù)落地結算費率（MTRs），還是互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的結算體系，再或者手機電視、即時(shí)通信和移動(dòng)支付等新興業(yè)務(wù)的結算，都開(kāi)始成為許多國家管制機構關(guān)心的重點(diǎn)。
針對移動(dòng)網(wǎng)的話(huà)音落地結算費率進(jìn)行管制已成為當前互聯(lián)與結算政策調整的重點(diǎn)。調查發(fā)現，在實(shí)施單向收費的國家，由于移動(dòng)網(wǎng)在批發(fā)市場(chǎng)處于壟斷，它所收取的落地結算費率通常比固定網(wǎng)收取的落地結算費率高出10倍以上。為消除競爭扭曲，歐盟在2009年5月推出關(guān)于固定和移動(dòng)網(wǎng)落地結算費率的管制建議，要求各成員國基于互聯(lián)經(jīng)濟成本制訂結算費率。按照要求，到2012年，每分鐘移動(dòng)落地結算費率需降低到1.5～3歐分之間。實(shí)際上，許多國家如英國、瑞典等早在2003年即開(kāi)始測算移動(dòng)網(wǎng)互聯(lián)成本，并對結算價(jià)格引入上限控制。一些歐盟之外的國家也聞風(fēng)而動(dòng)，在尼泊爾、印度和新西蘭，對移動(dòng)終結費也采取了相應的調整措施。
隨著(zhù)IP網(wǎng)絡(luò )逐步替代PSTN網(wǎng)，整個(gè)網(wǎng)絡(luò )結算體系將向IP網(wǎng)絡(luò )互通和結算體系遷移。與電話(huà)網(wǎng)完全不同，發(fā)達國家對互聯(lián)網(wǎng)的互聯(lián)和結算持放松管制態(tài)度，主要由商業(yè)談判達成。國外一級骨干網(wǎng)在談判互聯(lián)時(shí)，多以自身的網(wǎng)絡(luò )覆蓋、用戶(hù)規模和接入點(diǎn)數量來(lái)決定是否與對手建立對等直聯(lián)（PrivatePeering）；而中小骨干網(wǎng)與一級骨干網(wǎng)多采用轉接互聯(lián)（Transit），即由中小骨干網(wǎng)單向向一級骨干網(wǎng)支付轉接費用，進(jìn)而實(shí)現網(wǎng)間穿透訪(fǎng)問(wèn)。具體的結算單位也是按照互聯(lián)容量來(lái)支付，而不再按照業(yè)務(wù)量如分鐘或條數來(lái)結算了。
短期內，對VoIP等話(huà)音業(yè)務(wù)的互聯(lián)和結算監管，仍按照傳統管制思路進(jìn)行處理。當前，VoIP在世界范圍內迅速侵蝕傳統語(yǔ)音市場(chǎng)已是不爭的事實(shí)，但如何與PSTN網(wǎng)互聯(lián)和結算是一個(gè)核心問(wèn)題。國外IP網(wǎng)絡(luò )與PSTN的結算一般通過(guò)協(xié)商達成，基本上是對在PSTN網(wǎng)落地的交納落地費，大多數管制機構（日本、中國香港和加拿大等）認為VoIP應該為本地網(wǎng)作貢獻，因此落地費和傳統的話(huà)音落地費相差不大，或者稍高。然而，隨著(zhù)網(wǎng)絡(luò )逐步向IP網(wǎng)絡(luò )演進(jìn)，話(huà)音甚至成為互聯(lián)網(wǎng)上的增值業(yè)務(wù)，這樣，傳統基于單一話(huà)音業(yè)務(wù)互聯(lián)成本的結算體系就必須進(jìn)行全面修訂。
面向融合，互聯(lián)結算監管需轉變思路
面對固定和移動(dòng)融合，全業(yè)務(wù)運營(yíng)盛行的趨勢，分別對固定和移動(dòng)網(wǎng)設置結算價(jià)格，面臨著(zhù)較大的監管難度。應對固定和移動(dòng)之間的互聯(lián)結算，一些國家和地區采取了放手管制的政策，典型的如香港電信管理局。2009年4月，OFTA宣布放松對固定－移動(dòng)互聯(lián)資費的管制，完全由運營(yíng)商之間簽訂的互聯(lián)協(xié)議來(lái)決定，沒(méi)有對固定和移動(dòng)網(wǎng)收取的結算價(jià)格進(jìn)行任何事前管制干擾，政府只負責監督服務(wù)質(zhì)量，過(guò)渡時(shí)間為兩年。該政策完全消除了不利于固定和移動(dòng)融合發(fā)展的不對稱(chēng)管制，也規避了企業(yè)利用兩種網(wǎng)絡(luò )結算價(jià)格的差異進(jìn)行套利的可能。事實(shí)證明，這種順其自然的管制政策是可行的。
視市場(chǎng)競爭有效程度，強化對主導企業(yè)的事后反壟斷審查，是促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要走向。對骨干網(wǎng)互聯(lián)問(wèn)題，發(fā)達國家往往不予以事前監管，只有存在濫用市場(chǎng)力量的行為時(shí)，才采用競爭法或反壟斷法進(jìn)行處理。英國Ofcom在2001年對互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)的競爭狀況進(jìn)行評估，決定對網(wǎng)間互聯(lián)不予管制；澳大利亞ACCC在2004年對骨干網(wǎng)市場(chǎng)也進(jìn)行了評估，暫不作出管制措施，但ACCC將繼續對該市場(chǎng)予以持續監視，以避免濫用市場(chǎng)力量行為的出現。對于發(fā)展中國家而言，在改革過(guò)程中，通常存在主導骨干網(wǎng)企業(yè)，必須采取與其市場(chǎng)勢力成比例的管制措施，以維護骨干網(wǎng)市場(chǎng)公平競爭。
類(lèi)似于即時(shí)通信的新興通信工具，是否需要強制互通已成為業(yè)界和消費者關(guān)注的重點(diǎn)。當前，互聯(lián)網(wǎng)上最具影響力的通信類(lèi)應用主要有電子郵件、即時(shí)通信和博客等，電子郵件可輕松互通，但即時(shí)通信卻并不相同。目前，即時(shí)通信如QQ、飛信、MSN、UC等均可通過(guò)PC客戶(hù)端、手機客戶(hù)端等方式登錄與使用該客戶(hù)端的用戶(hù)溝通，但不同客戶(hù)端的使用者并不能溝通。這既削弱了網(wǎng)絡(luò )效應的社會(huì )價(jià)值，又不利于打破主導者的壟斷，也無(wú)助于用戶(hù)之間的無(wú)障礙交流。
反觀(guān)美國等發(fā)達國家，基于商業(yè)利益，雅虎與微軟雙方的IM系統已實(shí)現互通，并都開(kāi)始提供語(yǔ)音服務(wù)；GoogleTalk與AOL的AIM（由美國在線(xiàn)推出的即時(shí)通信軟件）也實(shí)現了互通。隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)公司的IM系統使用人群的不斷壯大，當主導者的地位日益強化到威脅市場(chǎng)競爭、威脅到業(yè)務(wù)創(chuàng )新、威脅到消費者權益時(shí)，強制要求即時(shí)通信系統之間的互聯(lián)互通就成為消除市場(chǎng)勢力、維持公平競爭的重要手段。
人民郵電報
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