廣州IP撥號器風(fēng)波未平 反映市場(chǎng)監管缺失
2002/12/12
違規IP電話(huà)撥號器在廣州電信市場(chǎng)引發(fā)的風(fēng)波，至今仍未有平息的跡象。
上周，廣州電信以廣州市電信局的名義，聯(lián)合廣州市公安局、工商局、技監局在省內各大報發(fā)布公告，要求廣州市內安裝了違規撥號器的單位和個(gè)人用戶(hù)，從維護國家公眾網(wǎng)信息安全出發(fā)，積極配合電信部門(mén)進(jìn)行清理。
然而，廣州電信隨后開(kāi)始的清理進(jìn)展并不順利。據記者昨日了解到的情況，在廣州電信東山區分局，50萬(wàn)的固話(huà)用戶(hù)中有近5萬(wàn)戶(hù)安裝了撥號器，但該局近日收繳上來(lái)的撥號器不超過(guò)300部。電信人員在上門(mén)清查過(guò)程中遭遇了來(lái)自其它電信運營(yíng)商和用戶(hù)的極大阻力。
運營(yíng)商和用戶(hù)說(shuō)“不”也有其理由：“拆除撥號器是政府監管部門(mén)的事，廣州電信是一家企業(yè)，憑什么還以過(guò)去電信局的名義來(lái)拆除屬于其它運營(yíng)商的撥號器？
廣州電信的角色尷尬
廣州電信的角色確實(shí)很尷尬。
在國家電信體制改革之后，中國電信已是一家企業(yè)，其在市場(chǎng)上的地位與其它運營(yíng)商是平等的。雖然由于各種原因，廣州電信目前還可以保留“市電信局”的這塊牌子，但據此去拆其它運營(yíng)商的撥號器，行使本應由政府部門(mén)行使的執法職能，難免給人以“既當運動(dòng)員，又當裁判員”之嫌。
“裁判員”應該是廣東省通信管理局。在11月29日省內各大媒體披露撥號器風(fēng)波的當天，省通管局特意召集了涉及糾紛的各大運營(yíng)商，對撥號器使用問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調，并對違規撥號器的清理作了如下三階段的安排———
12月2日—3日，各公司將其用戶(hù)使用的撥號器送交通管局，由通管局委托相關(guān)機構進(jìn)行檢測，并在12月8日前負責清理和拆除違規串接在用戶(hù)小交換機中繼側的撥號器。
12月9日—15日，各公司負責開(kāi)展針對不合格撥號器的自行清理工作，并對用戶(hù)做說(shuō)明和解釋工作。
12月16日起，對廣州市固定電話(huà)網(wǎng)絡(luò )中的撥號器進(jìn)行統一清理，對于不符合規定的撥號器予以拆除。
“電信公司拆除撥號器應該是在檢測結果出來(lái)之后，在各公司自查工作結束之后，并在通管局的授權下進(jìn)行。”省通管局市場(chǎng)監管處處長(cháng)蔡立志說(shuō)。
不可否認，通管局的部署確實(shí)是一種較為理想的解決辦法。但撥號器的問(wèn)題是否真能在此理想狀態(tài)下解決，恐怕也得打上一問(wèn)號。從以往的案例看，類(lèi)似的運營(yíng)商利益糾紛，最終都是各被打50大板，不了了之。利益受損一方不滿(mǎn)意，而對于違規者來(lái)說(shuō)，區區的幾十萬(wàn)元罰款，無(wú)異于隔靴搔癢，罰款交過(guò)之后，違規的事明里暗里照樣做。廣州電信此次不顧角色的尷尬，急于行事，很大程度上也是出于這方面的考慮。
由此，我們不得不對現行的電信監管作出更為深入的審視。
監管部門(mén)的無(wú)奈
據悉，各運營(yíng)商送交的撥號器，其檢測結果已于前日送達通管局。26部撥號器，14部不合格。然而，所謂合格的12部撥號器，送審的與市場(chǎng)上實(shí)際使用的是否一致？運營(yíng)商在給用戶(hù)安裝時(shí)有無(wú)說(shuō)明，如要選擇其它運營(yíng)商的服務(wù)，可更改原始設置？這些事誰(shuí)也說(shuō)不清楚。事實(shí)上，運營(yíng)商白送用戶(hù)一部撥號器，如果不違規將其固化在自己的接入號上，意義又有多大？
對此中的奧妙，通管局應該也是心知肚明，但正式的說(shuō)法也只能是“合格的撥號器可繼續使用，不合格的堅決拆除。”
國家信息產(chǎn)業(yè)部去年11月出臺的510號文，就是針對違規撥號器所引發(fā)的運營(yíng)商之間的利益糾紛，對撥號器的使用進(jìn)行規范。廣州電信此次拆除撥號器，其法理依據主要是由此而來(lái)（加上《電信條例》第49條，詳見(jiàn)資料鏈接）。省通管局去年12月迅速轉發(fā)了510號文，并要求各公司開(kāi)展自查自糾。然而，大半年過(guò)去了，撥號器的問(wèn)題卻越鬧越大，到11月底來(lái)了個(gè)總爆發(fā)，這難免讓人對通管局的監管能力提出質(zhì)疑。
監管部門(mén)其實(shí)也很無(wú)奈。時(shí)下電信市場(chǎng)的競爭就如一場(chǎng)足球比賽，作為“裁判員”的通管局，表現得再公正也好，比賽雙方都會(huì )有話(huà)可說(shuō)。“而且，我們就那幾個(gè)人，資源有限，權力有限，在處理市場(chǎng)違規事件時(shí)，很多時(shí)候也只能靠運營(yíng)商的自覺(jué)了。”蔡立志說(shuō)。但在涉及到自身利益的時(shí)候，現在的運營(yíng)商真正能做到“自覺(jué)”的又有幾家？
目前，全國各地通信管理局的總編制僅為500多人，廣東省通管局為25人，人數已是全國之最。但廣東電信市場(chǎng)競爭的激烈程度也幾乎是全國之最，光一個(gè)互聯(lián)互通，就已把這25號人搞得焦頭爛額，對撥號器的問(wèn)題，他們想放手去管也是有心無(wú)力。而且，由于權力有限，在處罰上，省通管局很多時(shí)候能做的，也只能是“和稀泥”，各打50大板，罰款了事。
市場(chǎng)經(jīng)濟，無(wú)規矩不成方圓。然而，法規有了卻難以有效執行，電信市場(chǎng)的有效競爭只能是一句空話(huà)。據了解，撥號器這樣的糾紛在國外成熟市場(chǎng)絕少出現，這一方面與其電信運營(yíng)商之間的利益分配較為合理有關(guān)，但更重要的是法規的健全和政府的監管力度。
在撥號器風(fēng)波中，企業(yè)和政府監管部門(mén)的無(wú)奈，實(shí)際上也是當今中國電信市場(chǎng)的無(wú)奈。這無(wú)疑揭示了國內電信市場(chǎng)要真正形成規范、有效的競爭，并非只是增加幾個(gè)“通”字號的運營(yíng)商就萬(wàn)事大吉了。
資料鏈接
信產(chǎn)部510號文部分內容
一、使用撥號器的合法性
撥號器能滿(mǎn)足用戶(hù)方便撥號的需求，功能上有其可取性。使用撥號器是合法的，任何電信運營(yíng)公司不得采取任何手段妨礙撥號器的使用。
二、撥號器使用應遵守的原則
撥號器只限使用在用戶(hù)終端側，串接在用戶(hù)話(huà)機終端（不包括用戶(hù)小交換機）與局端設備之間。
撥號器在使用功能上必須不能妨礙公平競爭的原則，市場(chǎng)銷(xiāo)售或運營(yíng)商提供的撥號器可初始設置一個(gè)運營(yíng)商接入號碼，但設置不能固化，必須允許用戶(hù)更改原初始設置，以便用戶(hù)自由選擇任何一家運營(yíng)商的業(yè)務(wù)。運營(yíng)商贈送用戶(hù)撥號器的同時(shí)必須向用戶(hù)準確、如實(shí)地說(shuō)明自身業(yè)務(wù)的有關(guān)情況。
三、市場(chǎng)現有撥號器的處理
市場(chǎng)上尚未銷(xiāo)售的不符合上述原則要求的撥號器，應立即停止銷(xiāo)售，按要求進(jìn)行更改并在重新申請辦理進(jìn)網(wǎng)許可證后，方可繼續生產(chǎn)和銷(xiāo)售該型號的撥號器。涉及運營(yíng)商銷(xiāo)售或贈送的不符合規范的撥號器也應按以上原則進(jìn)行處理。
《中華人民共和國電信條例》第49條：任何單位或者個(gè)人不得擅自改動(dòng)或者遷移他人的電信線(xiàn)路及其它電信設施；遇有特殊情況必須改動(dòng)或者遷移的，應當征得該電信設施產(chǎn)權人同意，由提出改動(dòng)或者遷移要求的單位或者個(gè)人承擔改動(dòng)或者遷移所需費用，并賠償由此造成的經(jīng)濟損失。
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