加大監管力度確保健康發(fā)展

2004/07/14

　　應該說(shuō)，寬帶電話(huà)代表了一種寬帶應用的發(fā)展方向。但由于我國目前的監管政策還不明確，監管機構對現有規則缺乏明確、透明的解釋?zhuān)椅磥?lái)政策走向也不明朗，這直接導致了非正規經(jīng)營(yíng)的寬帶電話(huà)在地下飛速發(fā)展，市場(chǎng)魚(yú)龍混雜，經(jīng)常會(huì )侵害消費者的利益。制訂合理有效的監管措施，是寬帶電話(huà)市場(chǎng)健康發(fā)展的前提條件。

　　現階段對寬帶電話(huà)的管理并非無(wú)法可依。如果寬帶電話(huà)歸入電信新業(yè)務(wù)范疇，根據《電信條例》第九條第三款規定，運用新技術(shù)試辦《電信業(yè)務(wù)分類(lèi)目錄》未列出的新型電信業(yè)務(wù)的，應當向省、自治區、直轄市電信管理機構備案。因此，對寬帶電話(huà)業(yè)務(wù)實(shí)行的是備案管理制度。同時(shí)，考慮到寬帶電話(huà)業(yè)務(wù)是一種利用新技術(shù)、當前處于試商用階段的電信新業(yè)務(wù)，用戶(hù)數量還比較小、對市場(chǎng)競爭影響還不明顯，因此實(shí)行備案管理也是可行的。

　　結合國外監管實(shí)踐以及寬帶電話(huà)業(yè)務(wù)的特點(diǎn)，從長(cháng)遠來(lái)看，對寬帶電話(huà)的監管應遵照以下總體原則：

1.依法監管的原則。

　　依法監管是電信監管的一項基本原則，是題中應有之義。之所以在此強調是因為像寬帶電話(huà)這樣的新業(yè)務(wù)，其應用對于電信產(chǎn)業(yè)和電信用戶(hù)都具有重要意義，因此要給予充分的制度空間讓其發(fā)展壯大。嚴格遵循依法監管的原則，有助于管制部門(mén)克服“管制沖動(dòng)”。

2.技術(shù)中立原則。

　　從電信監管的國際規則看，遵循技術(shù)中立的管制原則有助于促進(jìn)新技術(shù)的發(fā)展和新業(yè)務(wù)的應用。寬帶電話(huà)是一種利用互聯(lián)網(wǎng)和IP技術(shù)開(kāi)展的新業(yè)務(wù)提供模式，它的發(fā)展壯大有可能在一定程度上打破本地電話(huà)業(yè)務(wù)的壟斷、促進(jìn)電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)的競爭。當然，這種作用實(shí)際體現如何，還有待驗證，但至少提供了一種可能性。

3.積極跟蹤原則。

　　當前寬帶電話(huà)尚處于初級階段，鑒于對整個(gè)電信產(chǎn)業(yè)的影響比較小，因此實(shí)行比較寬松的政策。隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)的不斷普及，寬帶電話(huà)也可能會(huì )對現有的市場(chǎng)格局和市場(chǎng)秩序產(chǎn)生影響，也會(huì )帶來(lái)一些問(wèn)題，比如用戶(hù)權益保障問(wèn)題、安全問(wèn)題、普遍服務(wù)問(wèn)題等。因此，監管機構應積極跟蹤，在適當的時(shí)候可以調整監管政策。畢竟，政策要服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會(huì )對政策施加反作用。

4.促進(jìn)電信用戶(hù)福利增長(cháng)原則。

　　保護用戶(hù)利益是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的終極目標，也是電信政策實(shí)施的首要立足點(diǎn)。如果寬帶電話(huà)的普及和發(fā)展能夠使用戶(hù)以更低的成本獲得更好的服務(wù)、擴大用戶(hù)的選擇權，那么政府的監管政策就應是鼓勵和促進(jìn)其發(fā)展，而不是相反。

　　由于寬帶電話(huà)新業(yè)務(wù)的自身特點(diǎn)，也向電信監管提出了新的挑戰，在今后的監管政策制訂中，尤其應著(zhù)重考慮以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

　　1.安全問(wèn)題。

　　網(wǎng)絡(luò )和信息安全問(wèn)題是當前電信領(lǐng)域的一個(gè)重要問(wèn)題。傳統電信運營(yíng)商提供電話(huà)服務(wù)，電信監管機構可以建立電信網(wǎng)絡(luò )安全監測系統，對網(wǎng)絡(luò )和信息安全事件在公用電信網(wǎng)上傳播蔓延的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監測。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者也有義務(wù)配合電信監管機構采集本網(wǎng)的相關(guān)數據，并按照電信監管機構的要求提供有關(guān)網(wǎng)絡(luò )與信息安全的相關(guān)資料。然而，對于寬帶電話(huà)提供者目前還缺乏此類(lèi)具體的義務(wù)性規定。在美國，許多本地電話(huà)也正是抓住這一點(diǎn)要求州管理機構對寬帶電話(huà)進(jìn)行管制。然而，正如FCC的凱文·馬丁所說(shuō)：“公共安全和法律執行不應當被看作一種阻擋其他廠(chǎng)商和傳統廠(chǎng)商競爭的工具。IP電話(huà)對新廠(chǎng)商進(jìn)入市場(chǎng)是個(gè)機會(huì )，其服務(wù)的出現是合理的，我們應當鼓勵。對公共安全和競爭問(wèn)題應該分別處理。”盡管如此，對于寬帶電話(huà)可能帶來(lái)的安全問(wèn)題，仍然存在許多爭議。如何在寬帶電話(huà)業(yè)務(wù)領(lǐng)域保證網(wǎng)絡(luò )和信息安全，要在今后的政策制訂中加以考慮。

　　2.用戶(hù)權益保護問(wèn)題。

　　一些寬帶運營(yíng)商嘗試在界定的用戶(hù)市場(chǎng)范圍（如本公司寬帶用戶(hù)）內經(jīng)營(yíng)寬帶電話(huà)業(yè)務(wù)，并已獲得進(jìn)展。在一些政府監管相對薄弱的地方，出現了無(wú)電信經(jīng)營(yíng)牌照、無(wú)相關(guān)網(wǎng)絡(luò )資源、無(wú)任何服務(wù)保障的公司經(jīng)營(yíng)此項業(yè)務(wù)，還有一些運營(yíng)商的代理經(jīng)銷(xiāo)商也參與進(jìn)來(lái)。這些經(jīng)營(yíng)者在獲取電話(huà)收入的同時(shí)對消費者利益造成了損害。許多消費者反映，某些寬帶電話(huà)業(yè)務(wù)售后服務(wù)非常差，出現問(wèn)題無(wú)處申訴，這些都直接影響電信消費市場(chǎng)的健康發(fā)展。

　　3.市場(chǎng)準入和互聯(lián)問(wèn)題。

　　IP電話(huà)是今后發(fā)展的方向。在市場(chǎng)啟動(dòng)初期，因為對IP電話(huà)的市場(chǎng)前景和服務(wù)質(zhì)量沒(méi)有準確的預期，所以采用了發(fā)放試驗牌照和逐個(gè)審批的限制性的市場(chǎng)準入政策。獲得IP電話(huà)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權的基本是在全國擁有骨干互聯(lián)網(wǎng)和接入資源的基礎電信運營(yíng)商，以保障用戶(hù)服務(wù)質(zhì)量和電話(huà)業(yè)務(wù)的互聯(lián)互通。但在市場(chǎng)競爭方面，允許企業(yè)采取外置終端、預置號碼、發(fā)行IP電話(huà)卡等多種方式，初步形成了有效競爭的局面。具體到寬帶電話(huà)業(yè)務(wù)，今后如何管制要慎重考慮。從促進(jìn)市場(chǎng)競爭角度看，適當放寬寬帶電話(huà)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準入門(mén)檻，將可能形成更加充分競爭的局面。而且，業(yè)務(wù)的互通程度也是寬帶電話(huà)今后更好發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。

　　4.普遍服務(wù)問(wèn)題。

　　寬帶電話(huà)的出現以及快速發(fā)展，可能會(huì )對未來(lái)的電信普遍服務(wù)結構產(chǎn)生影響。目前我國的電信普遍服務(wù)由幾家基礎電信運營(yíng)商來(lái)承擔。那些不屬于基礎電信運營(yíng)商的寬帶運營(yíng)商提供寬帶電話(huà)，可能會(huì )分流傳統電話(huà)公司的業(yè)務(wù)收入。在美國，這也是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。有人建議IP電話(huà)用戶(hù)應該通過(guò)其服務(wù)提供商交納普遍服務(wù)基金。但是也有不同的看法，例如FCC委員凱文·馬丁的觀(guān)點(diǎn)是，如果用戶(hù)通過(guò)PC使用IP電話(huà)就不必為普遍服務(wù)基金作貢獻，但如果使用了電話(huà)號碼，利用了PSTN，就應當付費。是否要求這些寬帶電話(huà)公司承擔普遍服務(wù)義務(wù)，這是一個(gè)需要實(shí)踐來(lái)進(jìn)行判斷的問(wèn)題。

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