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綜述：徘徊在自由之門(mén)的美國互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)

張杰 2004/09/07

　　美國是Internet的發(fā)祥地，而俗稱(chēng)互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)的VoIP在本質(zhì)上是Internet上的一項重要應用。在Internet自由傳統的影響之下，美國對VoIP幾乎沒(méi)有管制，因此自VoIP誕生以來(lái)，盡管?chē)@其管制問(wèn)題爭論不斷，但VoIP在美國基本上還是獲得了自由的發(fā)展。不過(guò)，隨著(zhù)VoIP對嚴格管制的傳統電信業(yè)沖擊越來(lái)越大，甚至有可能成為完全改變電信基礎的通信技術(shù)，美國政府也開(kāi)始重新審視原來(lái)的管制政策，成立專(zhuān)門(mén)的政策工作組，征詢(xún)公眾意見(jiàn)，研究是否以及如何對VoIP乃至相關(guān)的Internet應用和業(yè)務(wù)管制做出調整。

　　一、 VoIP管制環(huán)境和市場(chǎng)現狀

　　1.自由寬松的管制

　　總體而言，目前美國VoIP管制環(huán)境比較寬松，VoIP被作為電信業(yè)務(wù)之外的信息和信息服務(wù)進(jìn)行管理，使得VoIP提供商不必像電信運營(yíng)商那樣承擔接入費、普遍服務(wù)基金等經(jīng)濟負擔，也沒(méi)有提供緊急接入、殘障接入等社會(huì )責任要求。

　　這是因為，首先Internet本身是在一個(gè)自由、開(kāi)放的環(huán)境中出現的，最初的目的也是資源的免費共享，因此做為基于Internet的技術(shù)和應用之一，VoIP技術(shù)在Internet發(fā)祥地的美國盡享自由，從1995年VoIP誕生之初，幾乎沒(méi)有受到過(guò)任何管制。盡管傳統長(cháng)途運營(yíng)商等試圖要求美國的電信管制機構——聯(lián)邦通信委員會(huì )(FCC)管制VoIP，但VoIP相關(guān)組織組成聯(lián)盟進(jìn)行抗爭，作為新技術(shù)而受到FCC的政策保護，至今也沒(méi)有被歸入嚴格管制的行列。

　　2.市場(chǎng)現狀

　　在美國，VoIP因其價(jià)格優(yōu)勢而發(fā)展神速。目前美國VoIP接入方式主要是基于寬帶，包括電纜、DSL、無(wú)線(xiàn)及衛星等；提供VoIP的運營(yíng)商有很多，有Internet接入提供商、有線(xiàn)電視提供商、傳統的長(cháng)途和本地運營(yíng)商等，他們提供VoIP的主要策略還是低廉的話(huà)費，在2003年，主要傳統運營(yíng)商和有線(xiàn)電視巨頭都已推出了實(shí)施VoIP的計劃，包括AT&T、MCI、南方貝爾、Qwest、SBC、Verizon、時(shí)代華納、Cablevision和Cox通信等巨頭。另外，還有一些免費的VoIP軟件提供商，如Skype；微軟的MSNMessager軟件、美國在線(xiàn)(AOL)的AIM等軟件，也可以提供VoIP功能，且它們擁有眾多用戶(hù)。目前發(fā)展瓶頸主要在于停電時(shí)無(wú)法使用、因帶寬而引起的話(huà)音質(zhì)量下降和有關(guān)安全的問(wèn)題等。

　　根據2004年美國電信業(yè)聯(lián)盟(TIA)的電信市場(chǎng)報告，VoIP受到美國電信業(yè)務(wù)提供商重視，2003年成為低迷經(jīng)濟氛圍中的新亮點(diǎn)之一，VoIP業(yè)務(wù)的長(cháng)足發(fā)展，也帶動(dòng)了設備市場(chǎng)的投入猛增：在業(yè)務(wù)市場(chǎng)，從2003年起IP流量首次占據了大部分(58%)的網(wǎng)絡(luò )流量；2004年IP骨干網(wǎng)和核心網(wǎng)流量將進(jìn)一步增加，預計2004~2007年間美國IP流量將增加6倍以上，年復合增長(cháng)率高達58.3%；在企業(yè)用戶(hù)領(lǐng)域，向IP演進(jìn)的趨勢推動(dòng)了大多數領(lǐng)域的設備投入，如IPPBX市場(chǎng)在2003年反彈，增長(cháng)了12.0%，達42億美元。

　　而據JuniperResearch2004年3月的估計，2004年美國住宅用戶(hù)VoIP市場(chǎng)收入42.9億美元，2009年將達到271億美元；2004年商業(yè)VoIP應用為45.4億美元，2009年將達到200.9億美元。

　　三、加強VoIP管制，呼聲再起

　　隨著(zhù)VoIP技術(shù)的迅速發(fā)展和成熟，再加上目前網(wǎng)絡(luò )資源相對富裕，VoIP話(huà)音質(zhì)量和安全都得到極大提高，VoIP業(yè)務(wù)被廣大用戶(hù)普遍接受：企業(yè)組建話(huà)音和數據合一的IP網(wǎng)絡(luò )，實(shí)現內部的IP電話(huà)呼叫；普通居民用戶(hù)接受運營(yíng)商在普遍推廣的VoIP服務(wù)。VoIP業(yè)務(wù)對傳統電信業(yè)務(wù)尤其是固定電話(huà)業(yè)務(wù)造成了極大的沖擊，讓本來(lái)就處于低迷期的傳統電信業(yè)雪上加霜。另外，除了對市場(chǎng)的影響，VoIP給原來(lái)傳統電信網(wǎng)絡(luò )承擔的、相對完備的緊急服務(wù)、普遍接入等社會(huì )責任體系也帶來(lái)了極大沖擊，因此以州公共事業(yè)委員會(huì )(PUC)、美國國家安全部門(mén)、傳統電信運營(yíng)商等為一方，VoIP提供商等為另一方，就VoIP的管制再次展開(kāi)激烈討論，向FCC就有關(guān)業(yè)務(wù)劃分、繳納接入費等問(wèn)題請求裁決。

　　鑒于管制VoIP的呼聲再次高漲，美國聯(lián)邦通信委員會(huì )(FCC)不得不重新考慮VoIP的管制問(wèn)題。2003年12月1日，FCC召開(kāi)VoIP論壇會(huì )議，成立專(zhuān)門(mén)的Internet政策工作組，這預示著(zhù)美國正式把對IP話(huà)音的管制列入議事日程，并期望加快進(jìn)程。

　　四、管制內容和復雜性

　　自VoIP在美國出現以來(lái)，有關(guān)是否管制VoIP就爭議不斷。從2003年開(kāi)始，隨著(zhù)VoIP業(yè)務(wù)的迅猛發(fā)展，影響日益廣泛，迫于州公用事業(yè)委員會(huì )(PUC)、傳統電信運營(yíng)商以及聯(lián)邦調查局(FBI)等的壓力，FCC在2003年12月1日正式成立FCC互聯(lián)網(wǎng)政策工作組(FCCInternetPolicyWoking Group)，專(zhuān)門(mén)探討是否對VoIP服務(wù)進(jìn)行限制。

　　1.管制內容

　　FCC解決管制VoIP的內容之一，首先是VoIP業(yè)務(wù)的劃分問(wèn)題，即作為電信業(yè)務(wù)還是信息服務(wù)，或者另分新的類(lèi)別，從而決定接受何種管制；其次，要解決對一些社會(huì )支助項目的支持問(wèn)題，如普遍服務(wù)、E911、殘障人士接入；再者是競爭管制問(wèn)題，VoIP運營(yíng)商和VoIP運營(yíng)商，以及VoIP運營(yíng)商和普通電話(huà)運營(yíng)商間的關(guān)系如何協(xié)調；最后一個(gè)也是廣受關(guān)注的問(wèn)題，是有關(guān)國土安全及執法支持(如安全監聽(tīng)等)問(wèn)題的解決。

　從目前形勢看，在制定政策之初，FCC首先對一些運營(yíng)商的請求做出裁決，這包括Vonage，AT&T,Pulver等幾家公司。

　　2003年7月，明尼蘇達州向美國VoIP運營(yíng)商Vonage公司發(fā)布了管制命令，要求它像傳統電話(huà)公司一樣接受管制，要確保能撥打911緊急呼叫電話(huà)，向州政府納稅；Vonage提出上訴，明尼蘇達州地方法院表示“Vonage不是電話(huà)運營(yíng)商”，VoIP不同于普通固定電話(huà)，屬于基本通信服務(wù)以外的“信息服務(wù)”，因此不在FCC及州政府的管制范圍之內，做出“不應該限制”的裁決，由此引發(fā)了各州對管制VoIP業(yè)務(wù)的討論，阿拉巴馬、伊利諾伊、科羅拉多、賓夕法尼亞、俄亥俄等州也開(kāi)始研究如何規范VoIP運營(yíng)商的活動(dòng)。而加利福尼亞、紐約等最近試圖先于FCC制定有關(guān)的管制法規，Vonage向FCC遞交了有關(guān)請求。

　　2004年，FCC先后宣布了兩個(gè)判例——Pulver的FreeWorldDial-up(FWD)業(yè)務(wù)和AT&T的IP電話(huà)本地接入費。FCC認為Pulver的FWD業(yè)務(wù)屬于純粹的Internet應用，不屬于電信業(yè)務(wù)，不必接受電信管制；AT&T的VoIP，因僅僅傳輸段基于IP網(wǎng)絡(luò )，兩端等同于傳統電話(huà)，應該向本地運營(yíng)商繳納接入費。但是上述判例只是相對簡(jiǎn)單的IP電話(huà)業(yè)務(wù)，比較困難、復雜和常見(jiàn)的，還是對IP電話(huà)和傳統電話(huà)互通的IP電話(huà)業(yè)務(wù)的判決，這也是FCC要真正面對和努力解決的難題。

　　2.管制復雜性

　　本質(zhì)上，VoIP的管制不僅僅是業(yè)務(wù)本身的管制問(wèn)題，還涉及電信網(wǎng)絡(luò )管制模式向數據網(wǎng)管制模式的轉變問(wèn)題，涉及到方方面面。VoIP與傳統電路交換電話(huà)業(yè)務(wù)模式有根本區別，一個(gè)是開(kāi)放、自由的網(wǎng)絡(luò )，另一個(gè)是封閉的；一個(gè)是采用分組技術(shù)，另一個(gè)是采用時(shí)分復用技術(shù)；一個(gè)是獨占線(xiàn)路資源，另一個(gè)則是共享線(xiàn)路資源。原來(lái)主要為面向傳統電路交換網(wǎng)的管制政策面臨種種挑戰，將VoIP簡(jiǎn)單納入現有的電信業(yè)務(wù)管制范疇顯然實(shí)行不通的。另外，Internet在美國目前發(fā)展和應用勢頭良好，甚至被做為經(jīng)濟發(fā)展的使動(dòng)器和原動(dòng)力之一，如果改變現有管制政策，觸動(dòng)了原本狀態(tài)不錯的Internet，限制和擾亂了Internet發(fā)展，抵消了它目前帶動(dòng)經(jīng)濟發(fā)展的作用，則會(huì )廣受社會(huì )指責。因此，對VoIP管制政策的制定，各方小心翼翼。

　　鑒于(VoIP)問(wèn)題的復雜性和受關(guān)注程度，FCC已經(jīng)宣布將會(huì )盡可能多地去獲取適用于VoIP管制的對策和相關(guān)問(wèn)題的信息。FCC有關(guān)人士表示，在關(guān)注怎樣利用各種數字技術(shù)提供話(huà)音業(yè)務(wù)的同時(shí)，還會(huì )研究以前的管制問(wèn)題，并就怎樣達到獲得重要的醫療、國家安全和福利政策目標，如E-911、普遍服務(wù)及國土安全等，與美國社會(huì )各界進(jìn)行廣泛對話(huà)。參議院也給出了相關(guān)提案，甚至于修改1996年的電信法。

　　五、管制可能性和未來(lái)關(guān)注的重點(diǎn)

　　目前，對于VoIP管制問(wèn)題，美國在業(yè)務(wù)劃分、管制程度、承擔緊急呼叫、普遍服務(wù)義務(wù)等方面躊躇不決。一方面，由于VoIP給傳統電信運營(yíng)商帶來(lái)很大挑戰，因此他們強烈要求對VoIP進(jìn)行管制，承擔傳統電信運營(yíng)商同樣的義務(wù)；但另一方面，由于長(cháng)久以來(lái)，IP網(wǎng)絡(luò )在美國是在無(wú)管制的狀態(tài)下自由演進(jìn)，VoIP被認為是IP網(wǎng)絡(luò )上的應用，是“信息業(yè)務(wù)”而未受管制。就FCC目前的管制定位看，因VoIP管制涉及國家安全、司法等問(wèn)題，不當管制可能會(huì )影響技術(shù)的創(chuàng )新乃至整個(gè)美國經(jīng)濟的發(fā)展，它將盡可能避免對VoIP過(guò)分管制而采用輕觸式管制。目前美國IP電話(huà)管制關(guān)注的重點(diǎn)內容包括以下幾點(diǎn)。

　　1.執法監聽(tīng)

　　9·11事件之后，美國對恐怖主義的防范空前嚴密，加強對通信的監控有了更充足的理由，也更容易獲得政府的支持，原來(lái)制定的通信輔助執法法案進(jìn)一步得到深入和廣泛的實(shí)施。在2004年3月，FBI公布一項提議，建議FCC要求所有的寬帶Internet提供商，包括Cablemodem和DSL公司，將其網(wǎng)絡(luò )引線(xiàn)以利于警方監聽(tīng)。最近，FCC已經(jīng)同意采納有些VoIP(有管理的)應該接受CALEA，因為它們有可能替代傳統電話(huà)業(yè)務(wù)。

　　2.緊急呼叫接入

　　根據FCC的要求，傳統電話(huà)可以實(shí)現緊急呼叫接入服務(wù)。但因VoIP在停電時(shí)無(wú)法使用，有限移動(dòng)性、位置不固定，實(shí)現緊急呼叫接入時(shí)存在困難。是要求服務(wù)商對VoIP也提供緊急呼叫服務(wù)，還是對期限適當放寬，目前還懸而未決。

　　3.普遍服務(wù)基金項目的支持

　　普遍服務(wù)已經(jīng)作為美國的一項基本制度在實(shí)施，VoIP是否和怎樣對其作出貢獻，是各界關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

　　另外，對號碼資源也造成沖擊，有關(guān)內容也在考慮制定中。

　　可以說(shuō)，這些問(wèn)題的考慮，首先是基于國家和聯(lián)邦政府層次來(lái)立法解決，使法規的實(shí)施具有普遍適用性，減少實(shí)施時(shí)的復雜性和難度，如2004年4月2日美國參議員JohnSununu提出立法提案，限制各州單獨對VoIP征收稅費；其次，相對于經(jīng)濟利益問(wèn)題，以社會(huì )責任方面問(wèn)題的解決為先，判例的解決也是由易到難，然后是普遍法規政策的制定。遵循這樣一個(gè)準則和思路，有關(guān)VoIP管制政策的討論、研究和制定在美國轟轟烈烈的進(jìn)行中，但基于問(wèn)題的復雜性和影響范圍較廣，又面臨2004年的美國大選，有關(guān)政策不會(huì )快速、完備地制定出來(lái)，估計2005年是有關(guān)法規相繼出臺的關(guān)鍵期。

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