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VoIP監管問(wèn)題及政策思路思考

信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所朱金周 2005/10/25

　　VoIP業(yè)務(wù)在全球呈現快速發(fā)展的勢頭，給傳統電話(huà)業(yè)務(wù)帶來(lái)了巨大的挑戰。根據IDC調查數據顯示，目前有10%的語(yǔ)音流量是經(jīng)由VoIP技術(shù)傳輸的。隨著(zhù)對傳統語(yǔ)音業(yè)務(wù)分流量的不斷加大，VoIP的發(fā)展已經(jīng)受到各國尤其是發(fā)達國家電信監管機構的注意。但是截止到目前，全球范圍內還沒(méi)有國家或地區針對VoIP制定出完善、全面的管制規則。我國政府機構也正在組織力量研究VoIP的業(yè)務(wù)發(fā)展和監管問(wèn)題，并不斷從實(shí)踐上對此做出回答。

一、VoIP發(fā)展的驅動(dòng)力

　　互聯(lián)網(wǎng)是電信業(yè)發(fā)展的引擎。通過(guò)網(wǎng)絡(luò )撥打語(yǔ)音電話(huà)，已經(jīng)是一個(gè)不可阻擋的大趨勢。2004年，VoIP全球市場(chǎng)價(jià)值比上年增加了78%，到2006年，有望達到911億美元。而要對VoIP進(jìn)行監管，首先要正確認識監管對象，因此研究VoIP的推動(dòng)力成為監管的重要前提。

1．技術(shù)創(chuàng )新

　　VoIP是一種運行在IP網(wǎng)絡(luò )層上的語(yǔ)音通訊應用。技術(shù)創(chuàng )新是VoIP可持續發(fā)展的第一推動(dòng)力。1995年，以色列VocalTee公司研制出可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)打長(cháng)途電話(huà)的軟件“InternetPhone”，但當時(shí)還有許多技術(shù)問(wèn)題沒(méi)有解決，所以等到IP電話(huà)技術(shù)成熟，并作為一項新型電話(huà)業(yè)務(wù)在全世界迅速展開(kāi)已經(jīng)是在2000年以后了。而且隨著(zhù)VoIP走向成熟，技術(shù)創(chuàng )新也層出不窮，除了話(huà)音郵件、呼叫等待、高速接入服務(wù)、可視電話(huà)等新應用以外，普通電話(huà)也被賦予了IP功能。傳統電話(huà)的通信主導地位正在被顛覆。

2．國際組織

　　VoIP是互聯(lián)網(wǎng)的重要應用之一，國際組織對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展非常重視。國際電聯(lián)（ITU），世界知識產(chǎn)權組織（WIPO），世界貿易組織（WTO），都曾專(zhuān)門(mén)研究過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展問(wèn)題，對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展發(fā)揮了很大作用。2003年12月，聯(lián)合國召開(kāi)世界信息社會(huì )高峰會(huì )議（WSIS），并責成聯(lián)合國秘書(shū)長(cháng)科菲·安南組建互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG），從互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展歷史上來(lái)看是史無(wú)前例的。VoIP也是WSIS研究和討論的重點(diǎn)之一。安南認為“為了管理、改進(jìn)和保護互聯(lián)網(wǎng)在我們生活中的存在，要求我們具有的創(chuàng )造力應絕不少于那些創(chuàng )造了互聯(lián)網(wǎng)的人們”。

3．供給推動(dòng)

　　任何技術(shù)變遷及應用都伴隨著(zhù)市場(chǎng)格局的變化甚至重組。VoIP可以在沒(méi)有專(zhuān)屬網(wǎng)絡(luò )的情況下，很容易構建自己的VoIP網(wǎng)絡(luò )，因此，市場(chǎng)準入門(mén)檻較低。當前，技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、運營(yíng)商的融合已成為一種發(fā)展趨勢，而VoIP的發(fā)展正為電信、廣電和計算機三網(wǎng)融合創(chuàng )造了新的平臺。面對VoIP不斷分流傳統電話(huà)業(yè)務(wù)，即使曾經(jīng)堅決防御VoIP的傳統運營(yíng)商也不得不加強IP電話(huà)網(wǎng)絡(luò )的建設和運營(yíng)。目前，全球眾多電信運營(yíng)商都已經(jīng)將VoIP作為戰略業(yè)務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。

4．需求拉動(dòng)

　　VoIP的最大優(yōu)勢是資費較低甚至免費，同時(shí)，在此基礎上，也能生成多種增值業(yè)務(wù)。因此，無(wú)論是對企業(yè)用戶(hù)還是個(gè)人用戶(hù)都具有極大的吸引力。2004年，我國寬帶用戶(hù)突破2390萬(wàn)戶(hù)，這給基于寬帶普及和固定語(yǔ)音電話(huà)網(wǎng)絡(luò )升級之上的VoIP業(yè)務(wù)發(fā)展奠定了堅實(shí)的基礎，如火如荼的城域網(wǎng)建設也給VoIP帶來(lái)了更大的市場(chǎng)。消費者尤其是企業(yè)用戶(hù)為了降低電信消費支出以及綜合利用寬帶業(yè)務(wù)，也對VoIP青睞有加，這也是IP PBX不斷發(fā)展的原因所在。

二、VoIP監管影響因素

　　鑒于VoIP強大的發(fā)展驅動(dòng)力，開(kāi)放VoIP業(yè)務(wù)是大勢所趨。即使為了兌現我國加入WTO的承諾，我國也要開(kāi)放VoIP市場(chǎng)。但是，如何開(kāi)放、什么時(shí)候開(kāi)放、開(kāi)放到什么程度以及對VoIP如何監管是一個(gè)涉及面廣、難度較大的問(wèn)題，因此需要全面權衡、綜合考慮各種影響因素。

1．技術(shù)特征

　　基于互聯(lián)網(wǎng)的信息服務(wù)不同于基于電信網(wǎng)的信息服務(wù)。VoIP不同于傳統電話(huà)，首先是因為其具有不同的技術(shù)特征。前者是基于SIP協(xié)議，而SIP協(xié)議來(lái)源于IETF（計算機行業(yè)）標準，推崇盡力而為，免費服務(wù)，自我控制；后者基于ITU-T標準，其立足點(diǎn)與出發(fā)點(diǎn)是服務(wù)質(zhì)量、收費服務(wù)和集中控制。我們知道，VoIP包括多種接入方式、傳輸路徑和主導運營(yíng)商，因此有多種技術(shù)組合。顯然，不同的組合方式由于技術(shù)特征不同，需要監管的力度也不一樣。因此，我們必須區分哪些是基于IETF標準，哪些是基于ITU-T標準。

　　綜合目前全球VoIP發(fā)展現狀，我們可以把VoIP接入方式分為PC-PC，PC-Phone，Phone-PC等（PC-Phone-PC、Phone-PC-Phone是后兩種模式的變型）；傳輸路徑可以是Web、Cable、DSL、FTTH等；而運營(yíng)主體可以分為無(wú)主導運營(yíng)商、互聯(lián)網(wǎng)提供商、有線(xiàn)電視提供商、電信運營(yíng)商等等。我國2003年2月公布的《電信業(yè)務(wù)分類(lèi)目錄》中，明確地將IP電話(huà)業(yè)務(wù)列入基礎電信業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行嚴格管制，這就使得傳統電信運營(yíng)商在IP電話(huà)領(lǐng)域保持了優(yōu)勢。互聯(lián)網(wǎng)提供商經(jīng)營(yíng)VoIP，各國監管情況卻大不同相同，但開(kāi)放是個(gè)大趨勢。

2．經(jīng)濟因素

　　我國電信業(yè)經(jīng)過(guò)20多年的快速發(fā)展已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)、戰略產(chǎn)業(yè)和先導產(chǎn)業(yè)。總體上，VoIP對于基礎電信運營(yíng)商將造成很大沖擊。但是不同的接入方式對于電信市場(chǎng)的影響并不完全一樣：基于PSTN的IP電話(huà)和基于寬帶接入+IP網(wǎng)絡(luò )的PC-Phone業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)上旁路了現有的電信交換網(wǎng)絡(luò )，隨著(zhù)寬帶接入的普及以及包月制資費方的存在，使VoIP成為事實(shí)上的“免費”業(yè)務(wù)，所有這些都將對傳統電話(huà)造成很大沖擊。我國IP電話(huà)對傳統長(cháng)話(huà)業(yè)務(wù)分流非常明顯。IP電話(huà)通話(huà)時(shí)常占長(cháng)話(huà)比重從2002年的37.17%上升到2004年的45.97%，同時(shí)造成ARPU值大幅度降低，2003和2004年ARPU值分別比上年同比下降7%和10%。此外，我國基礎運營(yíng)商都屬于國資委控股企業(yè)，國有資產(chǎn)保值增值責任重大。國外亦如此，為保護國有公司不受VoIP影響，俄羅斯政府甚至立法對IP電話(huà)服務(wù)提供商實(shí)行許可制。

3．市場(chǎng)因素

　　VoIP是一個(gè)新興市場(chǎng)，基礎運營(yíng)商仍然占據主導地位。沒(méi)有基礎運營(yíng)商的合作，VoIP顯然是不可能發(fā)展起來(lái)的。而基礎運營(yíng)商對于VoIP的態(tài)度前后并不一致。按照國際慣例，本來(lái)需要進(jìn)行網(wǎng)間結算的互聯(lián)互通，現在卻由一方承擔全部通信成本，顯然不利于互聯(lián)互通。現在VoIP還沒(méi)有放開(kāi)，如果放開(kāi)之后，傳統運營(yíng)商設置市場(chǎng)障礙是完全可能的。VoIP與傳統電話(huà)互聯(lián)互通在技術(shù)上不成問(wèn)題。但是由于傳統電話(huà)網(wǎng)絡(luò )之間的互聯(lián)結算費是以通話(huà)時(shí)間計價(jià)，而互聯(lián)網(wǎng)之間的互聯(lián)費用是以分組交換包為計價(jià)基礎的，VoIP電話(huà)與傳統電話(huà)的互聯(lián)與互聯(lián)費用的確定，將因誰(shuí)是主導運營(yíng)商以及誰(shuí)的網(wǎng)絡(luò )是主要的傳輸網(wǎng)絡(luò )等問(wèn)題更加復雜。

4．安全因素

　　網(wǎng)絡(luò )安全一直是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的瓶頸，VoIP也備受安全問(wèn)題困擾。網(wǎng)絡(luò )病毒（如蠕蟲(chóng)）越來(lái)越多，互動(dòng)性下載工具（如BT）泛濫，前者會(huì )造成安全攻擊問(wèn)題（如Pharming）；后者會(huì )造成各類(lèi)網(wǎng)絡(luò )端口堵塞（如Clipping），這些都嚴重影響VoIP安全和質(zhì)量。出于安全方面的考慮，有許多企業(yè)在是否部署VoIP上仍持觀(guān)望態(tài)度。即使是已經(jīng)使用了VoIP的企業(yè)用戶(hù)，也不得不花費大量的時(shí)間和精力填補安全漏洞。普通消費者同樣擔心安全問(wèn)題。因此，安全問(wèn)題是行業(yè)監管非常重要的內容。

5．政策因素

　　促進(jìn)VoIP的發(fā)展是行業(yè)監管機構的責任，但是堅持傳統的政策目標，尤其是普遍服務(wù)、市場(chǎng)公平競爭等政策目標是對VoIP進(jìn)行監管不得不考慮的問(wèn)題。美國《VoIP管制自由法（2004）》（草案）規定，希望保護或者不打破原有重要的國家政策目標如普遍服務(wù)和法律強制接入，要求VoIP提供商以某種形式繳納普遍服務(wù)基金。草案也規定了有關(guān)911服務(wù)、為執行法律而監控電話(huà)、對喪失能力的人提供電話(huà)接入、改善技術(shù)的可靠性等等條款。但臺灣《電信普及服務(wù)管理辦法》對VoIP提供商規定了豁免性條款。

三、VoIP監管政策趨勢

　　與全球趨勢一樣，VoIP在我國也將獲得較快發(fā)展。根據IDC的預測，到2008年我國VoIP市場(chǎng)將會(huì )從2003年的33.6億美元增長(cháng)到56億美元，年增長(cháng)率為12%。但監管機構無(wú)疑是一個(gè)非常重要的變量。行業(yè)監管機構的監管政策和措施是影響VoIP業(yè)務(wù)發(fā)展的引導力量。我國應當通過(guò)監管實(shí)現對VoIP的“管理、改進(jìn)和保護”。

　　1．堅持制度創(chuàng )新原則。互聯(lián)網(wǎng)具有不同于電信的技術(shù)和經(jīng)濟特征，因此，不能照搬傳統的電信監管手段對VoIP進(jìn)行監管。這也是聯(lián)合國提出互聯(lián)網(wǎng)“治理”而不是“監管”的深層含義。更進(jìn)一步講，電信監管機構也不能把監管架構直接套用于VoIP，以免阻礙新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的發(fā)展。實(shí)際上，鑒于提供VoIP業(yè)務(wù)的不同主體所屬行業(yè)不同，必須擴大監管機構的職責范圍，以促進(jìn)三網(wǎng)融合。

　　2．鼓勵VoIP技術(shù)創(chuàng )新。在市場(chǎng)應用環(huán)境已經(jīng)比較成熟的情況下，政府應從市場(chǎng)準入等方面為VoIP創(chuàng )造良好的發(fā)展條件。美國就將VoIP看作是寬帶網(wǎng)絡(luò )的一種應用，FCC甚至期望VoIP成為激勵寬帶網(wǎng)絡(luò )發(fā)展的關(guān)鍵應用（Killerapplication），以推動(dòng)寬帶網(wǎng)絡(luò )的普及化。任何對VoIP的監管都不應該損害企業(yè)的市場(chǎng)主體地位，企業(yè)在技術(shù)和經(jīng)濟領(lǐng)域中為了互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展發(fā)揮著(zhù)并且應該繼續發(fā)揮重要的作用。

　　3．遵循審慎監管原則。即使到今天，各國或地區政府對VoIP也幾乎并沒(méi)有明確規范。因此，對VoIP的監管必須慎重，要經(jīng)過(guò)充分論證。鑒于VoIP具有不同的業(yè)務(wù)模式，可以根據不同模式和市場(chǎng)成熟程度選擇不同的監管方式和手段，對于類(lèi)似傳統電話(huà)業(yè)務(wù)的VoIP比照傳統電話(huà)進(jìn)行監管，對于純粹的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)只進(jìn)行事后監管。

　　但是，互聯(lián)網(wǎng)是跨國界的，必然涉及到國家安全和國家利益問(wèn)題，我國行業(yè)主管部門(mén)需要發(fā)揮主導作用，積極參與全球VoIP相關(guān)研究和標準制定；還要深入研究市場(chǎng)準入、互聯(lián)互通、ENUM和網(wǎng)絡(luò )安全等政策和技術(shù)問(wèn)題，為通過(guò)監管促進(jìn)VoIP健康發(fā)展奠定堅實(shí)基礎。

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