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應急聯(lián)動(dòng)：多國部隊實(shí)現統一指揮

李琨高雪娟汪蔚郭瑩 2005/12/27

　　“ 15秒，天津119從接警到處警的響應時(shí)間。
　　90秒，深圳富田區110從接警到現場(chǎng)的響應時(shí)間。
　　15分鐘，北京120從接報到現場(chǎng)的響應時(shí)間。
　　4天——上個(gè)月吉林石化發(fā)生著(zhù)火爆炸事故后，各應急部門(mén)沒(méi)有協(xié)調統一行動(dòng)，下游哈爾濱的停水天數。
　　單兵應急的速度已經(jīng)不用懷疑，但一牽扯到跨部門(mén)的聯(lián)動(dòng)呢？”

機制：統一番號

　　在一座北方城市里，曾發(fā)生過(guò)這樣一起交通事故。環(huán)城路上，一輛接送學(xué)生放學(xué)回家的校車(chē)與一輛違章行駛的貨車(chē)攔腰相撞，校車(chē)受損嚴重，許多學(xué)生生命處于垂危之中。但是后面趕上來(lái)的汽車(chē)司機，卻下意識地首先撥通了122，向交管部門(mén)報告交通事故.等這位司機向交警說(shuō)明事情原委之時(shí)，時(shí)間已經(jīng)過(guò)去10分鐘。

　　由于缺乏122與120之間的聯(lián)動(dòng)機制，這位司機再次撥通120電話(huà)，但是最寶貴的第一搶救時(shí)間已經(jīng)白白地浪費，10名學(xué)生付出了生命的代價(jià)。事后，一位醫生在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)痛心疾首：如果這位司機第一時(shí)間撥打了120電話(huà)，又或者122與120之間有實(shí)時(shí)信息聯(lián)動(dòng)，那么許多孩子的生命將因此得以挽救。

　　在南寧，同樣的事件卻有了完全不同的結果。2002年10月29日，南寧市二塘煤礦發(fā)生重大火災事故，急需119消防車(chē)滅火、120救護搶救傷員、122疏通現場(chǎng)交通、110警察現場(chǎng)維持公共安全。而這一切，南寧市應急聯(lián)動(dòng)中心從接警到處警只用了38秒。在23分鐘內，110、119、120、122四個(gè)部門(mén)全部到現場(chǎng)救援。

　　現在，許多城市普通的一起交通事故往往會(huì )引發(fā)諸如起火、傷員以及偷盜等問(wèn)題，需要110、119、120、122四個(gè)部門(mén)實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)。但是目前我國的實(shí)際情況是，面對突發(fā)事件常常發(fā)生四個(gè)部門(mén)間信息不能互通，先到事故現場(chǎng)的部門(mén)往往因為其他配合部門(mén)未到而束手無(wú)策。

　　2001年11月11日，南寧市率先建立了我國第一個(gè)城市應急聯(lián)動(dòng)系統。但是南寧市應急聯(lián)動(dòng)中心繞不開(kāi)的卻是體制問(wèn)題。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)，在南寧應急聯(lián)動(dòng)中心上班的工作人員，仍各自隸屬于110、119、120、122四部門(mén)，工資、升遷、職稱(chēng)等等各有歸屬。這種臨時(shí)多國部門(mén)的管理、溝通以及考核都成為障礙。

　　實(shí)質(zhì)上，南寧市政府是采取了“政府主導”的模式，市政府專(zhuān)門(mén)成立了一個(gè)城市應急聯(lián)動(dòng)中心，為公安、交通、消防、醫療等聯(lián)動(dòng)部門(mén)提供統一辦公場(chǎng)所，人員由各單位分別派駐，接受中心和原單位雙重領(lǐng)導。

　　四部門(mén)聯(lián)動(dòng)實(shí)際上是聯(lián)合辦公，并沒(méi)有從體制上打破公安、交通、消防、醫療四部門(mén)間的隔閡，屬于一種權宜之計，要想將南寧市這種個(gè)體模式向全國推廣，將是困難重重。許多政府部門(mén)在財政壓力面前，會(huì )考慮單獨建一個(gè)城市應急聯(lián)動(dòng)中心是否造成浪費，合署辦公的模式在遇到各單位權益之爭時(shí)是否行得通等等。

　　目前許多地方又多以公安系統的110為主體建設應急聯(lián)動(dòng)模式，在110、119、122三臺合一上，基本能夠順利磨合。但是也有地方公安部門(mén)承認，即使是這三臺合一也常遭遇尷尬：119在應急聯(lián)動(dòng)時(shí)有更多的自主權。而這種模式要想實(shí)現與120的四臺合一，則難度相當大，因為整合中將面臨誰(shuí)真正說(shuō)了算的問(wèn)題。

　　針對這種情況，為了健全應急聯(lián)動(dòng)法規，經(jīng)過(guò)多方認證與全盤(pán)考慮，2005年1月，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議并原則通過(guò)了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》。2月25日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書(shū)長(cháng)華建敏在向全國人大常委會(huì )報告突發(fā)公共事件應急預案編制工作情況時(shí)表示：“全國應急預案框架體系已初步形成。”

　　新的《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》明確規定，政府部門(mén)辦公廳在城市應急聯(lián)動(dòng)系統建設中擔任主體地位，由各級政府辦牽頭建設并實(shí)施城市應急聯(lián)動(dòng)，政府行政主管兼任城市應急聯(lián)動(dòng)系統總指揮。

　　該預警的實(shí)施從此將在體制上打破原有部門(mén)間的條條框框限制，有效整合我國現有應急部門(mén)資源，促進(jìn)110、119、120、122四臺合一，避免以往因信息不能互通導致諸多悲劇發(fā)生的情況。

模式：統一建制

　　經(jīng)過(guò)2003年“非典”的洗禮，北京、廣州、深圳、杭州、成都等地分別開(kāi)始建設應急聯(lián)動(dòng)系統。2004年，城市應急聯(lián)動(dòng)成為各省市的工作重點(diǎn)，在短短兩三個(gè)月內，眾多城市都開(kāi)始上馬應急聯(lián)動(dòng)系統。建設城市應急聯(lián)動(dòng)系統有沒(méi)有成功模式可以復制？規模不同的各級城市，建設上有沒(méi)有區別？

　　北京大學(xué)計算機系王文俊博士說(shuō)，中國有幾百座城市，不同城市有著(zhù)不同的需求狀況和規模，比如有的城市以防洪為重點(diǎn)，有的城市需要重點(diǎn)防地震，還有一些城市存在社會(huì )治安問(wèn)題等，因此需要根據不同城市的不同狀況來(lái)設計系統，而不能片面抄襲其他城市的成功模式。此外，除了城市具有的不同特點(diǎn)，城市規模大小、經(jīng)濟發(fā)展速度等也決定選擇的模式。比如，北京、上海每天的接警量（包括119火警、110匪警、120救助及122交通事故等）達到4萬(wàn)人次以上，而一個(gè)中小城市，可能每天的接警量只有幾十個(gè)，這些城市建立城市應急系統自然有所區別。另外，中西部城市和沿海發(fā)達城市相比，接警量也區別很大，因此在模式上應按需選擇。

　　綜合應急系統在國內雖是新生事物，但已經(jīng)出現了不少流派，專(zhuān)家和學(xué)者也在不停地探討著(zhù)哪種模式更適合不同特色城市的要求。業(yè)界基本上達成了一個(gè)共識，即四大基本應急模式。一是“分布接警、分布處警、大警協(xié)同”模式，此模式指突發(fā)公共事件的受理仍由原二級指揮中心受理，一般和較大突發(fā)公共事件由原各委辦局二級指揮調度中心指揮處置，而重大及特重大突發(fā)公共事件或需要跨警種協(xié)調時(shí)，由政府建立市指揮中心，或由政府授權給某二級指揮中心（通常為110指揮中心），進(jìn)行跨警種協(xié)調或指揮決策。這一模式總體來(lái)說(shuō)適用于大型城市。如果公安局已實(shí)現“三臺合一”，則只作為一個(gè)統一的中心出現。上海是采用該模式的城市，政府授權公安局進(jìn)行重大或特重大突發(fā)公共事件的處置、指揮。公安局設有接警中心受理110、119報警，指揮中心進(jìn)行重大或特重大突發(fā)公共事件的處置、指揮。貴陽(yáng)也采用該模式，但與上海模式不一樣的是，由政府建立指揮中心進(jìn)行重大或特重大突發(fā)公共事件的指揮。

　　二是“統一接警、分布處警”模式，政府成立統一的接警中心或授權某二級中心，負責統一受理突發(fā)公共事件。根據突發(fā)公共事件的類(lèi)型，將接警記錄分配給一個(gè)或多個(gè)二級指揮中心進(jìn)行分配處置。

　　三是“統一接警、分布處警、大警協(xié)同、資源共享”模式，政府成立統一的接警中心或授權某二級中心，負責統一受理突發(fā)公共事件。根據突發(fā)公共事件的類(lèi)型，將接警記錄分配給一個(gè)或多個(gè)二級中心指揮決策。重大或特重大突發(fā)公共事件或需要跨警種協(xié)調時(shí)，由政府建立市指揮中心，或由政府授權給某二級指揮中心（通常為110指揮中心），進(jìn)行跨警種協(xié)調或指揮決策。成都是采用該模式的城市，政府授權公安局負責統一受理突發(fā)公共事件，進(jìn)行重大或特重大突發(fā)公共事件的處置、指揮。公安局設有統一接警席，受理110、119、120、122報警，綜合調度席進(jìn)行重大或特重大突發(fā)公共事件的處置、指揮。二、三級模式比較適用于有特色，接警量不太大的中等城市。

　　四是“統一接警、統一處警”模式，政府建立統一的市指揮中心，或授權某二級指揮中心，負責統一受理突發(fā)公共事件，并進(jìn)行統一處置、指揮、決策。南寧采用該模式，建有市應急聯(lián)動(dòng)中心，進(jìn)行公安、交警、消防、急救、防洪、護林等的統一指揮調度平臺，實(shí)現市民的所有報警、急救、求助、投訴，只需撥打統一的特服電話(huà)號碼就能得到政府相應部門(mén)的救助。同時(shí)系統通過(guò)計算機通信技術(shù)自動(dòng)快速獲取報警、急救、求助、投訴人的詳細地址，并顯示出救助事件地點(diǎn)附近的公安、交警、消防、急救等部門(mén)警力和救助資源的分布，信息網(wǎng)絡(luò )根據事件類(lèi)型自動(dòng)提供相應的事件背景信息和最優(yōu)的解決方案，由指揮員利用這些信息快速地跨部門(mén)、跨警區、跨警種下達命令，完善的無(wú)線(xiàn)覆蓋網(wǎng)，使各聯(lián)動(dòng)單位能及時(shí)收到指令，趕赴現場(chǎng)處理各種事件。這種全新的指揮調度模式使得離散的資源得以互聯(lián)和共享，能實(shí)施迅速高效的各部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)，最大程度地減少?lài)液腿嗣竦纳敭a(chǎn)的損失。此模式對于接警量不大的中小城市比較適用。

聯(lián)動(dòng)：統一將領(lǐng)

　　2005年11月13日下午1時(shí)，中國石油吉林石化公司雙苯廠(chǎng)發(fā)生爆炸事故，爆炸嚴重污染了松花江，哈爾濱市度過(guò)了為期4天的大停水。這起引人注目的突發(fā)事件，在哈爾濱建城史上尚屬首次。一連串的多米諾骨牌效應，一連串的反思事后開(kāi)始。

　　在國家環(huán)保總局召開(kāi)的全國環(huán)境污染事故應急電視電話(huà)會(huì )議上，環(huán)保總局副局長(cháng)王玉慶用嘶啞的嗓音多次重復著(zhù)遺憾：在這次松花江污染事故中，正是由于吉林省環(huán)保局信息傳遞不力，導致國家環(huán)保總局錯過(guò)了將此次污染事故控制在萌芽狀態(tài)的機會(huì )。

　　其實(shí)，問(wèn)題不只出在一個(gè)城市內。由于吉林省反饋不力，附近城市緊急上馬，猝不及防，污水事件給下游其他城市的百姓生活造成了極大困難。

　　城市間應急聯(lián)動(dòng)從這一危機中呼之欲出。

　　如果說(shuō)2003年上半年的“非典”疫情給我們的最大啟迪是需要在全國建立統一指揮、高效機動(dòng)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的應急信息系統，以便迅速、主動(dòng)、有效地應對公共突發(fā)事件。那么松花江污水事件給我們留下的疑問(wèn)是城市間的應急聯(lián)動(dòng)系統如何真的聯(lián)動(dòng)起來(lái)？

　　近年，我國“數字城市”規劃中多有應急聯(lián)動(dòng)指揮系統，例如廣西南寧的城市應急聯(lián)動(dòng)系統。有關(guān)部委也在行動(dòng)：交通部海事局幾年前提出建設海洋船舶溢油監視和應急管理系統，并首先在煙臺海監局實(shí)施；中國海洋石油渤海公司聯(lián)合有關(guān)單位成立渤海石油環(huán)保服務(wù)公司，建設渤海溢油應急服務(wù)系統，成為我國第一家具有國際二級溢油響應能力的專(zhuān)業(yè)環(huán)保服務(wù)公司；國防科工委新建了國家核應急管理中心，大大提高了我國的核應急管理能力；國家環(huán)境保護總局組建了國家環(huán)境保護總局環(huán)境應急與事故調查中心，建設全國環(huán)境污染與生態(tài)破壞事故應急管理系統；國家和地方的防汛抗旱指揮部及其系統是我國重要的政府應急系統，發(fā)揮了重要作用。

　　所有這些大大小小的應急聯(lián)動(dòng)如果不能建立統一的、法定的技術(shù)規范，數據標準，數據交換格式，制定相應的制度和管理辦法，打破城市間的信息壁壘，那城市的應急聯(lián)動(dòng)還是一紙空文。

　　如果說(shuō)城市內部是一種小聯(lián)動(dòng)，那么城市之間就是大聯(lián)動(dòng)。

　　大聯(lián)動(dòng)的組織與實(shí)施面臨相當大的挑戰性。其發(fā)起、組織、管理等方面，需要跨區域、跨政府的多個(gè)機構間的協(xié)商與決策。在目前體制框架內，協(xié)調是一件相當困難的事情。城市間應急聯(lián)動(dòng)涉及的數據種類(lèi)多，需求也多樣化，這導致實(shí)施過(guò)程在一定程度上是動(dòng)態(tài)、脆弱的，很容易受到干擾而改變。

　　用戶(hù)群體的共識、適當的組織形式、有效的機制、可操作的標準、務(wù)實(shí)的項目計劃、參與機構的通力合作，是城市間應急聯(lián)動(dòng)成功的保證。中國在這方面的嘗試還非常有限，缺乏建立跨越政府機構和跨越行政邊界的應用經(jīng)驗。但在當前，區域城市間的合作越來(lái)越密切，區域管治系統正在逐步建立，而且很多突發(fā)事件也都是跨地域的。在這樣的背景下，城市間應急聯(lián)動(dòng)也就勢在必行。

記者手記

變，只是第一步

　　當任何事情要成為全國統一協(xié)調統一指揮的任務(wù)時(shí)，工作量該有多么可怕？應急聯(lián)動(dòng)就意味著(zhù)這種情況的發(fā)生。

　　且不說(shuō)很多地方還沒(méi)有建設應急聯(lián)動(dòng)系統，仍然處于110、119各自為戰的境況，就說(shuō)現在已經(jīng)將應急聯(lián)動(dòng)系統做得不錯的系統，也仍然圈定在城市內部——南寧的應急聯(lián)動(dòng)一定沒(méi)有與成都相連。

　　在國家新發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中，已從制度上保證了城市應急聯(lián)動(dòng)系統建設的可能性，主管部門(mén)不再是以前的110、120等這些互相不能指揮，只能協(xié)調的部門(mén)，而改成了統管一方的人民政府。但是，該預案并沒(méi)有明確規定系統必須具備的數據項以及數據格式。也就是說(shuō)，以城市為單位的信息孤島問(wèn)題解決了，而城市和城市之間形成了更大的信息孤島。吉林的苯泄漏事故到黑龍江仍然不能迅速解決——各城市應急聯(lián)動(dòng)系統不一樣，不能跨城市聯(lián)動(dòng)啊！

　　如果相關(guān)主管部門(mén)能制定出應急聯(lián)動(dòng)的基礎數據交換規則，那以城市為單位的應急聯(lián)動(dòng)系統就會(huì )成為可以搭設小橋的小島，等到各城市都建設得初具規模了，剩下的互聯(lián)互通當然就是順理成章的事情了。

　　當然，一旦規定了技術(shù)參數，有些正建或已經(jīng)建好的系統就得改。但那是摸著(zhù)石頭過(guò)河必須付出的代價(jià)，起碼有了標準，一些城市中比較成熟的110等系統可以擴容，擴成幾個(gè)部門(mén)都響應的應急系統也不是不可能。

　　應急聯(lián)動(dòng)，任重而道遠。

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