盡快出臺《電信法》 推動(dòng) “三網(wǎng)融合”
韓永軍 2006/12/21
當前，在面向信息化推進(jìn)轉型的進(jìn)程中，雖然有關(guān)的政策法律較之以往有所完善，但還很不配套，難以滿(mǎn)足現實(shí)的需要，特別是三網(wǎng)融合方面的政策法律滯后，嚴重阻礙了信息化建設的發(fā)展。只有沖破政策法律等方面的制度性障礙，電信轉型才能如虎添翼，獲得更大的前進(jìn)動(dòng)力。
推進(jìn)“三網(wǎng)融合”的重要前提是立法上的突破
從法律制度、機構設置以及管理政策等方面來(lái)看，制度性障礙顯然是橫亙在三網(wǎng)融合之間的巨大冰山，這種障礙不能依靠市場(chǎng)發(fā)育來(lái)自行解決。如今，IPTV、手機電視等既是電信運營(yíng)商青睞的轉型業(yè)務(wù)，也是涉及電信產(chǎn)業(yè)和廣電產(chǎn)業(yè)融合的三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)的代表，雖然這些業(yè)務(wù)在技術(shù)上已經(jīng)成熟，但由于行業(yè)壁壘和部門(mén)利益的驅使，廣電與電信業(yè)互不進(jìn)入、分業(yè)經(jīng)營(yíng)仍是目前的基本格局，是許可電信運營(yíng)商進(jìn)入IPTV、手機電視產(chǎn)業(yè)還是只許可廣電獨家經(jīng)營(yíng)，已經(jīng)成為市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中面臨的緊迫問(wèn)題。
由于不存在商業(yè)性單獨運營(yíng)的公眾互聯(lián)網(wǎng)，而且互聯(lián)網(wǎng)和電信網(wǎng)的技術(shù)管制都由信息產(chǎn)業(yè)部實(shí)施，因此中國的三網(wǎng)融合實(shí)際上只涉及電信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)。很長(cháng)一段時(shí)間里，電信領(lǐng)域傳統的管制重點(diǎn)是對網(wǎng)絡(luò )等基礎設施進(jìn)行經(jīng)濟性管制。而廣電管理則集中于對廣播內容的管制，注重監管的社會(huì )、文化職能。過(guò)去由于兩個(gè)行業(yè)在業(yè)務(wù)上不存在交叉，因此無(wú)需建立統一的管制體制。然而，隨著(zhù)技術(shù)趨同的發(fā)展，這種情況發(fā)生了改變。隨著(zhù)新技術(shù)、新業(yè)務(wù)融合的迅猛發(fā)展，尤其是伴隨著(zhù)IPTV、手機電視及其它類(lèi)似業(yè)務(wù)的出現，監管問(wèn)題必將把兩大部門(mén)的利益碰撞推向頂點(diǎn)。如2005年12月26日，福建泉州廣電部門(mén)發(fā)出一紙通告，叫停泉州地區的“百視通”網(wǎng)絡(luò )電視業(yè)務(wù)。“百視通”是上海文廣的IPTV品牌，泉州電信則是上海文廣的當地合作方。“泉州之爭”是地方廣電部門(mén)首次公開(kāi)叫停IPTV業(yè)務(wù)。隨后，浙江廣電部門(mén)也放出這樣的風(fēng)聲，電信與廣電業(yè)“分水而治”的矛盾一度被放大。再如今年3月31日，廣電總局發(fā)布了《關(guān)于加強移動(dòng)數字電視試驗管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求未經(jīng)批準上馬的移動(dòng)電視業(yè)務(wù)，必須在6月15日前停止運營(yíng)。首當其沖的是目前炒得火熱的手機電視。6月27日，國家廣電總局向各地廣電局下發(fā)《辦公廳關(guān)于規范移動(dòng)數字多媒體廣播技術(shù)試驗的通知》，對未經(jīng)許可的數字移動(dòng)電視全部叫停。
轉型是為了進(jìn)一步解放生產(chǎn)力、提高生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力。從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，由于IPTV涵蓋數字電視和電信運營(yíng)兩個(gè)概念，因此是典型的電信網(wǎng)和廣電網(wǎng)兩大業(yè)務(wù)體系的交叉。據估算，到2008年IPTV用戶(hù)將達到855萬(wàn)，這意味著(zhù)國內網(wǎng)絡(luò )電視的市場(chǎng)規模可能達到200億元至400億元。手機電視是移動(dòng)增值業(yè)務(wù)中最具發(fā)展潛力的新業(yè)務(wù)，也是未來(lái)3G網(wǎng)絡(luò )中的典型業(yè)務(wù)。預計到2008年國內手機電視將達到100億元的市場(chǎng)規模。但這兩項典型的需要電信運營(yíng)商提供基礎設施和運營(yíng)手段的業(yè)務(wù)都在內容方面受到廣電業(yè)的制約。實(shí)際上，權威數據表明，如果實(shí)行了鼓勵電信網(wǎng)絡(luò )服務(wù)廣電業(yè)的三網(wǎng)融合政策，不但將減少?lài)抑貜徒ㄔO約2000億元，而且在2008年，通信網(wǎng)絡(luò )所承載的媒體娛樂(lè )業(yè)務(wù)收入，將達1200億元左右，僅此一項業(yè)務(wù)將促進(jìn)我國GDP增長(cháng)約0.8個(gè)百分點(diǎn)；如果加上電信產(chǎn)業(yè)所帶動(dòng)的其他產(chǎn)業(yè)增長(cháng)，粗略估計將促進(jìn)GDP增長(cháng)1.6個(gè)百分點(diǎn)。通過(guò)融合，可以充分整合資源，理順產(chǎn)業(yè)關(guān)系，避免重復建設，推動(dòng)生產(chǎn)力的健康發(fā)展。全國人大代表朱立軍今年在《關(guān)于加快推進(jìn)三網(wǎng)融合、促進(jìn)信息通信產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展的建議》的提案中指出，在三網(wǎng)融合的進(jìn)程中，電信網(wǎng)與計算機網(wǎng)的融合以及有線(xiàn)電視網(wǎng)與計算機網(wǎng)的融合進(jìn)展較為順利，電信網(wǎng)與有線(xiàn)電視網(wǎng)的融合卻存在著(zhù)較多障礙，發(fā)展速度遠遠慢于業(yè)內人士的預期，成為三網(wǎng)融合中的難點(diǎn)。造成融合障礙的原因一方面是通信界、計算機界與有線(xiàn)電視界三大產(chǎn)業(yè)在觀(guān)念上存在較大分別，市場(chǎng)化程度不一，不均衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局難以有力地推動(dòng)三網(wǎng)融合；另一方面是政策上依然存在限制，互不準入的產(chǎn)業(yè)指導政策顯然不利于推動(dòng)三網(wǎng)融合。
面對融合的技術(shù)趨勢，我國政府也在積極地調整思路，推進(jìn)管制改革，以適應融合的要求。2001年3月15日第九屆全國人民代表大會(huì )第四次會(huì )議批準的《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十個(gè)五年計劃綱要》提出，要“促進(jìn)電信、電視、計算機三網(wǎng)融合”。2005年10月11日通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年規劃的建議》提出，要“加強寬帶通信網(wǎng)、數字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎設施建設，推進(jìn)‘三網(wǎng)融合’，健全信息安全保障體系”。“十五”計劃中的“促進(jìn)三網(wǎng)融合”已經(jīng)變?yōu)椤巴七M(jìn)三網(wǎng)融合”令人振奮，雖然只是簡(jiǎn)單的一句，但這對中國通信業(yè)乃至整個(gè)IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向卻是一個(gè)極其重要的政策信號，它說(shuō)明政府將在政策上主導、引領(lǐng)和推進(jìn)網(wǎng)絡(luò )融合，政府決心打破橫亙其中的體制壁壘。然而，中共中央研究室鄭新立副主任在一次論壇上不無(wú)憂(yōu)慮地指出，電信領(lǐng)域是非常令人振奮的，我國電信領(lǐng)域可以說(shuō)在和國外同步發(fā)展。但是，由于部門(mén)封鎖和壟斷，目前的制造商、供應商、經(jīng)銷(xiāo)商、銀行、物流等部門(mén)不能夠形成貿易信息迅速傳遞的網(wǎng)絡(luò )溝通平臺。部門(mén)之間缺乏協(xié)調，使電信、有線(xiàn)電視和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合遲遲不能實(shí)現。三網(wǎng)融合在“十五”時(shí)期就寫(xiě)進(jìn)中央領(lǐng)導講話(huà)了，在“十一五”時(shí)期建議當中又特意寫(xiě)出要加快推進(jìn)三網(wǎng)融合。我們講社會(huì )制度有利于先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，既然寬帶網(wǎng)出來(lái)了，為什么阻礙它的應用呢?我們對寬帶網(wǎng)已經(jīng)投入很多，現在在那里閑著(zhù)沒(méi)用，發(fā)揮不出作用，三網(wǎng)融合遲遲不能實(shí)現，雖然寫(xiě)到中央建議和“十五”計劃中，但還不知道何時(shí)起步。
對于這種擔憂(yōu)，專(zhuān)家指出，中國三網(wǎng)融合的難點(diǎn)，主要可以歸結于以下四個(gè)方面的因素：其一，三網(wǎng)融合將不可避免地導致不同行業(yè)與不同網(wǎng)絡(luò )間的利益沖突，會(huì )使得不同利益群體之間的權益面臨再次分配的抉擇；其二，法律方面，缺乏支撐三網(wǎng)融合的基本法律制度，使得三網(wǎng)融合基本上處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)；其三，政府宏觀(guān)管理方面，國家現行對有線(xiàn)電視網(wǎng)與電信網(wǎng)予以分割管理的體制，嚴重制約了三網(wǎng)融合的開(kāi)展；最后，三網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò )結構存在質(zhì)的差異，技術(shù)標準與通信協(xié)議間的兼容問(wèn)題也是三網(wǎng)融合過(guò)程中必須解決的大問(wèn)題。其中，法律缺位是最大的問(wèn)題。也就是說(shuō)，雖然《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年規劃的建議》已經(jīng)明確提出，要“加強寬帶通信網(wǎng)、數字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎設施建設，推進(jìn)‘三網(wǎng)融合’，健全信息安全保障體系”，但在如何推進(jìn)三網(wǎng)融合的問(wèn)題上，因缺乏具體的政策法律，基本上還只是提出號召，沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。因此，實(shí)現“三網(wǎng)融合”的重要前提是解決立法問(wèn)題。中國社科院規制與競爭研究中心主任張昕竹就在“十一五”規劃建議出臺后直指問(wèn)題要害：“規劃只是明確了大方向，‘三網(wǎng)融合’的真正實(shí)現關(guān)鍵要看立法。”
解決市場(chǎng)準入問(wèn)題是“三網(wǎng)融合”立法當務(wù)之急
目前，國內電信領(lǐng)域監管的法律依據，主要是2000年9月25日開(kāi)始實(shí)施的《電信條例》和《外商投資電信企業(yè)管理條例》(國務(wù)院令第333號，2002年1月1日起實(shí)施)兩部行政法規以及信息產(chǎn)業(yè)部頒布的40多個(gè)部門(mén)規章。這些法規規章為監管電信領(lǐng)域的市場(chǎng)準入、互聯(lián)互通、普遍服務(wù)、設備入網(wǎng)、資費監管、電信資源使用、電信服務(wù)規范等提供了法律依據。廣電的法規體系中有三部行政法規作為上位法，分別為《廣播電視管理條例》(國務(wù)院令第228號，1997年9月1日起實(shí)施)、《廣播電視設施保護條例》(國務(wù)院令第295號，2000年11月5日起實(shí)施)和《衛星電視廣播地面接收設施管理規定》(國務(wù)院令第129號，1993年10月5日起實(shí)施)。針對廣播電視視頻點(diǎn)播業(yè)務(wù)、廣播電視節目制作、傳送業(yè)務(wù)的管理以及對廣播電臺電視臺的審批，廣電總局出臺了相應的部門(mén)規章，作為行政管理的法律依據。
幾年前的國發(fā)82號文件從現實(shí)出發(fā)，規定了電信和廣電部門(mén)暫時(shí)不能相互進(jìn)入，目前該規定繼續生效，這種“井水不犯河水”的思路貫徹到法律法規中，使人們很難找到“三網(wǎng)融合”的相關(guān)法律規范。雖然早在8年前國內就提出過(guò)電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、廣電網(wǎng)“三網(wǎng)融合”的想法，但也只是2000年出臺的《電信條例》提出的“電信”定義有這種意向。
當前的市場(chǎng)形勢已經(jīng)發(fā)生巨大變化，新技術(shù)、新應用已經(jīng)突破傳統業(yè)務(wù)市場(chǎng)劃分的界限，因此需要重新考慮如何改變現行的政策。但目前，在雙方企業(yè)相互準入方面采取了串行分工的牌照管理方式，廣電總局管理內容制作、審查發(fā)布等環(huán)節，信息產(chǎn)業(yè)部管理信息內容傳送環(huán)節，在表象上雙方各負其責，管理職責并不交叉重疊。實(shí)際運行的效果是，無(wú)論是電信企業(yè)還是廣電企業(yè)都不能根據市場(chǎng)需求創(chuàng )新商業(yè)合作模式，在限定的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍內無(wú)法迅速做大新興市場(chǎng)，而兩個(gè)不同的管理部門(mén)在融合業(yè)務(wù)分類(lèi)等方面的認識分歧長(cháng)期存在，客觀(guān)上限制了融合業(yè)務(wù)的發(fā)展壯大。如廣電總局在2004年出臺了《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò )傳播視聽(tīng)節目管理辦法》(第39號令)。這一規章將廣電管理的對象擴展為互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)通信網(wǎng)、固定通信網(wǎng)、微波通信網(wǎng)、有線(xiàn)電視網(wǎng)、衛星或其他城域網(wǎng)、廣域網(wǎng)、局域網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò )上傳輸的視聽(tīng)節目，建立了視聽(tīng)節目服務(wù)許可制度。這一規章的頒布與實(shí)施，在一定程度上造成了廣電總局與信息產(chǎn)業(yè)部管理職責的沖突。在這種情況下，如果不通過(guò)立法對相關(guān)政府部門(mén)的管理權限加以劃分，就很難解決如IPTV、手機電視等融合業(yè)務(wù)的發(fā)展問(wèn)題。
針對目前IPTV、手機電視市場(chǎng)準入部門(mén)立法分散、無(wú)合法性基礎、相互交叉重合且與相關(guān)上位法沖突的現狀，一些專(zhuān)家呼吁立法部門(mén)盡快牽頭制訂統一的立法，對現有分散的部門(mén)規章的內容加以統一，切實(shí)明確IPTV業(yè)務(wù)的監管機構、市場(chǎng)準入、監管內容、監管程序等，使監管機構和監管對象均有法可依。目前，在我國不論是普通電信業(yè)務(wù)還是涉及專(zhuān)項監管的電信業(yè)務(wù)，都是通過(guò)市場(chǎng)準入制度開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的。市場(chǎng)準入制度是國家對市場(chǎng)主體資格的確立、審核和確認的法律制度，包括市場(chǎng)主體資格的實(shí)體條件和取得主體資格的程序條件。其表現是國家通過(guò)立法，規定市場(chǎng)主體資格的條件及取得程序，并通過(guò)審批和登記程序執行。所以，業(yè)務(wù)市場(chǎng)走向融合客觀(guān)上需要市場(chǎng)準入機制的調整變化，目前廣電、電信部門(mén)的串行分工、協(xié)作管理模式并不能適應這一要求。因此，加快立法步伐，尤其是盡快出臺《電信法》這樣的法律，通過(guò)法律修訂市場(chǎng)準入機制，鼓勵雙方相互進(jìn)入，可以進(jìn)一步推動(dòng)“三網(wǎng)融合”。我國國務(wù)院法制辦副主任張穹表示，即將出臺的《電信法》將改變電信業(yè)務(wù)和廣播電視業(yè)務(wù)互不準入的狀況。他表示，“三網(wǎng)融合”從技術(shù)上來(lái)講不存在障礙，從現實(shí)必要性來(lái)講也不存在爭議。實(shí)現廣義的“三網(wǎng)融合”還有很長(cháng)的路要走，短時(shí)間內難以實(shí)現，《電信法》將改變電信業(yè)務(wù)和廣播電視業(yè)務(wù)互不準入的狀況。
結合目前電信立法的實(shí)際情況，有關(guān)專(zhuān)家建議可以嘗試通過(guò)以下方式盡快加強IPTV、手機電視相關(guān)立法：一方面，在正在制訂中的《電信法》中明確IPTV、手機電視業(yè)務(wù)涉及新聞、出版、文化、電視節目等內容時(shí)，由各相關(guān)政府部門(mén)分別專(zhuān)項負責。可以對《電信條例》和《電信業(yè)務(wù)分類(lèi)目錄》進(jìn)行修訂，在《電信條例》中增加電信業(yè)務(wù)涉及廣電管理的節目?jì)热輹r(shí)由廣電部門(mén)負責，同時(shí)根據《電信條例》的授權，由信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)在《電信業(yè)務(wù)分類(lèi)目錄》中增加IPTV業(yè)務(wù)類(lèi)別。可由IPTV、手機電視業(yè)務(wù)管理相關(guān)部委如信息產(chǎn)業(yè)部、廣電總局、文化部、新聞出版總署等根據《電信條例》及相關(guān)法律法規聯(lián)合制訂政府規章，明確IPTV、手機電視的業(yè)務(wù)屬性、主管部門(mén)與協(xié)管部門(mén)及其他監管規則。另一方面，在立法清晰明確的情況下，政府各部門(mén)應盡快結束對IPTV業(yè)務(wù)各自為政的監管局面，加強分工配合。對于轉型業(yè)務(wù)內容涉及諸多市場(chǎng)準入監管的，如廣電節目、文化產(chǎn)品、新聞出版、教育、醫療等，主管部門(mén)和各協(xié)管部門(mén)應嚴格按照法律規定和國務(wù)院授權的職責范圍齊抓共管，密切配合，建立和諧的政府監管關(guān)系。當然，隨著(zhù)技術(shù)和業(yè)務(wù)的融合，也可以考慮監管機構的融合或調整。從國外的情況看，有些國家在廣電傳輸與電信傳輸業(yè)務(wù)融合的過(guò)程中，逐漸對監管機構作了調整，統一了電信業(yè)與廣電業(yè)的監管機構。美國成立了聯(lián)邦通信委員會(huì )，代表聯(lián)邦政府監管電信業(yè)和廣電業(yè)；英國將電信管制局、獨立電視委員會(huì )、廣播標準委員會(huì )、無(wú)線(xiàn)管制局和無(wú)線(xiàn)通訊局統一為通信管理局；澳大利亞將通信管制局和廣播電視管制局合并為通信與傳媒管制局。這些技術(shù)業(yè)務(wù)融合引發(fā)政府監管融合的成功例子對我國也有一定的借鑒意義。
中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)
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