新經(jīng)濟時(shí)代，垃圾短信如何規制？
2007/09/26
新經(jīng)濟與信息技術(shù)緊密相連，隨著(zhù)信息技術(shù)的飛速發(fā)展，其在我國經(jīng)濟中的作用日益凸現。雖然學(xué)界對新經(jīng)濟的內涵沒(méi)有達成共識，但都普遍認為新經(jīng)濟的核心內容是網(wǎng)絡(luò )經(jīng)濟，是基于網(wǎng)絡(luò )技術(shù)發(fā)展的、以多媒體信息為特征而形成的一種新經(jīng)濟潮流和形態(tài)，是信息化社會(huì )最集中、最概括的體現。以信息技術(shù)、計算機軟件、通信和網(wǎng)絡(luò )為依托，以知識要素為驅動(dòng)力的新經(jīng)濟，引發(fā)了我們的學(xué)習、工作和生活方式各個(gè)方面的全新革命。在改變傳統社會(huì )的生產(chǎn)方式和市場(chǎng)運行規則的同時(shí)，也改變著(zhù)人們的思維方式、價(jià)值觀(guān)，促生了新的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)方式，需要新的制度支持。在網(wǎng)絡(luò )空間中，媒介交往取代了面對面交往，人們對抽象規范的接受和遵循變得更為困難，人與人之間的交往規則需要逐步建立。因為網(wǎng)絡(luò )交往中我們面對的不再是一個(gè)個(gè)活生生的人，而是一行行文字或一張張圖片，人與人之間的交往成為非身份化的交往，人更易于以面具出現，交往中對于人也是以工具化的態(tài)度，成為真正的“陌生人社會(huì )”。正是這樣一個(gè)自由開(kāi)放的虛擬空間，為垃圾短信的產(chǎn)生創(chuàng )造了客觀(guān)條件。
垃圾短信現狀分析
隨著(zhù)移動(dòng)通信業(yè)務(wù)的快速發(fā)展、手機用戶(hù)的迅猛增加、短信業(yè)務(wù)空間的擴展, 使手機成為繼網(wǎng)絡(luò )之后的“第五媒體”。手機短信具有方便自由、覆蓋面廣、迅速便捷、經(jīng)濟實(shí)用等優(yōu)點(diǎn)，以其“短、快、新、奇”的模式迎合了大眾的口味，特別是深得年輕人的青睞。信息產(chǎn)業(yè)部的統計表明，2006年，中國的手機短信發(fā)送量接近4300億條，比上年增長(cháng)41%。以最低每條短信0.1元計算，我國短信行業(yè)的市場(chǎng)收入已超過(guò)了400億元，成為名副其實(shí)的“拇指經(jīng)濟”。
任何事物都是雙刃劍，短信在為我們帶來(lái)極大便利的同時(shí)，也給我們的生活帶來(lái)了一些負面影響。我們在享受拇指間便捷的同時(shí)，不得不隨時(shí)面對垃圾短信的騷擾。由中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì )反垃圾郵件中心承擔的2006年第一次手機短信信息狀況調查顯示，約42.72%的用戶(hù)每周收到的垃圾短信數量集中在5條以?xún)龋?4.95%的用戶(hù)每周收到5～10條垃圾短信，14.19%的用戶(hù)每周收到10～20條垃圾短信，6.25%的用戶(hù)每周收到多達40條以上的垃圾短信。手機用戶(hù)平均每周收到8.29條垃圾短信，以商品廣告、服務(wù)類(lèi)短信居多。垃圾短信無(wú)處不在，已經(jīng)成為社會(huì )關(guān)注的焦點(diǎn)，頻頻成為廣大用戶(hù)口誅筆伐的靶子，成為電信的“頑疾”，各界紛紛呼吁有關(guān)部門(mén)加強對垃圾短信的治理。
垃圾短信性質(zhì)不同，規制各異，法律的規制極其必要。不同類(lèi)型的垃圾短信都具有其不同的違法性，一是涉嫌詐騙犯罪，發(fā)布法律明確禁止的短信，違反了《刑法》、《電信條例》等法律法規；二是一般違法的強迫消費型短信和騷擾型短信，違反了《消費者權益保護法》、《民法通則》等相關(guān)法律；三是違反社會(huì )公德的短信，這類(lèi)短信并沒(méi)有違反法律規定，只是違背了社會(huì )公共道德和善良風(fēng)俗，如封建迷信、賭博、指導牌技、恐怖內容等方面的信息；四是未經(jīng)接受者同意發(fā)布的具有廣告性質(zhì)的短信，則有可能違反了《廣告法》等法律，如銷(xiāo)售房屋、二手車(chē)、特價(jià)機票、旅游等真假難辨的商業(yè)廣告短信。
雖然垃圾短信發(fā)送者承擔的法律責任，根據短信內容和違反法律的不同而不同，但它作為新經(jīng)濟時(shí)代互聯(lián)信息技術(shù)的產(chǎn)物，法律規制視角的欠缺，使得對其治理成為隔靴搔癢。
垃圾短信三大規制措施
完善立法
我國應積極借鑒域外先進(jìn)立法經(jīng)驗，來(lái)規制已成社會(huì )公害的垃圾短信。首先，制訂和修改相關(guān)法律法規。法律應明確界定垃圾短信的范圍，賦予運營(yíng)商監看短信息內容的權力，劃定監管尺度，為運營(yíng)商檢查與攔截垃圾短信提供法律依據。如美國1986年修訂通過(guò)的《聯(lián)邦電子通訊隱私權法案》禁止任何人未經(jīng)授權，非法進(jìn)入電子資料存儲系統，系統的服務(wù)商雖可以監看儲存的郵件信息，但不可泄漏其內容。我國正在制訂的《電信法》，可以專(zhuān)門(mén)設立有關(guān)網(wǎng)絡(luò )和信息安全管理的章節，對信息安全問(wèn)題作出法律規定，明確SP、電信運營(yíng)商及短信息使用者在信息安全方面的責任和義務(wù)。短信息的傳遞依托的是電信網(wǎng)絡(luò )，短信息業(yè)務(wù)屬于增值電信業(yè)務(wù)范疇。對于短信息的管制，應當盡可能通過(guò)企業(yè)的行為來(lái)解決，即主要由運營(yíng)商進(jìn)行監管，這樣既符合市場(chǎng)監管便利經(jīng)濟原則，也有法律依據。同時(shí)，要求垃圾短信的發(fā)送者必須注明名稱(chēng)、聯(lián)系電話(huà)等相關(guān)信息，規定廣告的發(fā)送時(shí)間，且發(fā)送廣告時(shí)要表明“廣告”字樣；商家要為用戶(hù)提供一個(gè)易用方便、費用低的退出程序，用戶(hù)申請退訂短信的要求必須在合理的時(shí)間范圍內處理，對違者進(jìn)行懲治。如香港特區政府新通過(guò)的《非應邀電子訊息條例》，濫發(fā)信息行為面臨的最高處罰為罰款100萬(wàn)港元及監禁5年。其次，加強對個(gè)人信息的保護。我國從2003年開(kāi)始起草的《個(gè)人信息保護法》專(zhuān)家建議稿，目前已經(jīng)完成。個(gè)人信息屢受侵害的狀況有望得以改變。根據這一專(zhuān)家建議稿，個(gè)人的手機號碼、家庭住址、醫藥檔案、職業(yè)情況等，都被列入法律的保護范圍。如歐盟制定了“保護私人信息數據”行為規則，統一依法治理垃圾信息。
實(shí)行手機實(shí)名制
手機實(shí)名制是管制垃圾短信的基礎，將會(huì )成為垃圾短信治理的關(guān)鍵，要改變我國目前許多手機號碼入網(wǎng)無(wú)身份登記的做法，實(shí)行手機號碼入網(wǎng)實(shí)名登記制度。比如在美國，手機用戶(hù)入網(wǎng)與電信公司簽合同時(shí)都要填社會(huì )安全號，執法部門(mén)只要把垃圾短信發(fā)送者的號碼輸入計算機，就能看到詳細個(gè)人資料，很容易追查到垃圾短信的源頭，對發(fā)送者進(jìn)行懲罰。在韓國，嚴格采取一機一號、機號一體的手機號碼入網(wǎng)登記制。用戶(hù)購買(mǎi)手機時(shí)必須出示身份證件，其身份證號碼、住址等相關(guān)信息將被輸入電信運營(yíng)商的數據庫。當出現垃圾短信等違法行為時(shí)，可以根據購買(mǎi)手機時(shí)顧客留下的有關(guān)信息追究其法律責任。垃圾短信的制造者要想逃避責任，并非易事。手機實(shí)名制可以從源頭上加強對發(fā)送短信者的管理，能夠在很大程度上將用戶(hù)與手機號一一對應起來(lái)，當發(fā)生短消息侵權或違法犯罪行為時(shí),運營(yíng)商能夠通過(guò)技術(shù)手段及追蹤來(lái)確定短信發(fā)送者的身份，執法機關(guān)能及時(shí)追究侵權者的法律責任，但手機實(shí)名制的實(shí)施會(huì )遇到各方面的問(wèn)題，其中主要的困難在于運營(yíng)商方面。到2006年底，我國手機用戶(hù)數超過(guò)4.6億，預付費用戶(hù)超過(guò)一半，推行實(shí)名制的老用戶(hù)基數太大，運營(yíng)商的服務(wù)成本與信譽(yù)風(fēng)險都在增大，其人力、物力、財力與對渠道的監管能力都將面臨一場(chǎng)嚴峻的考驗，尤其是運營(yíng)商業(yè)務(wù)暫時(shí)遭遇低谷是不可避免的，但卻是運營(yíng)商為長(cháng)期業(yè)務(wù)發(fā)展所必須付出的代價(jià)，也是必須承擔的社會(huì )責任。
強化企業(yè)社會(huì )責任
企業(yè)在創(chuàng )造物質(zhì)財富的同時(shí)，要更好地承擔起應有的社會(huì )責任，充分考慮相關(guān)利益人的利益。運營(yíng)商作為網(wǎng)絡(luò )世界的締造者和秩序的維護者，地位特殊而關(guān)鍵，如果能夠強有力地發(fā)揮其在產(chǎn)業(yè)鏈中的核心力量，就能夠對市場(chǎng)產(chǎn)生巨大的影響。治理垃圾短信不僅需要立法，還需要運營(yíng)商在技術(shù)層面的支持，積極采用新設備、新技術(shù)監控和攔截垃圾短信。運營(yíng)商要實(shí)現對垃圾短信的有效監控和攔截，需升級改造原有的短信中心系統，增加對垃圾短信監控和攔截功能，并且應向省級公安機關(guān)和通信管理機關(guān)報告或審批，使這項權力公共化。同時(shí)，運營(yíng)商應加強監管、引導規范SP。運營(yíng)商與SP互惠互利，如果SP市場(chǎng)的健康發(fā)展沒(méi)有保障，運營(yíng)商的收益、業(yè)務(wù)發(fā)展以及企業(yè)形象都會(huì )受到影響，同時(shí)也不利于整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的成長(cháng)。不管是從商業(yè)模式、服務(wù)的多樣性，還是從內容的規范性來(lái)看，我國整個(gè)移動(dòng)增值服務(wù)市場(chǎng)都還處于發(fā)展初期，運營(yíng)商的監管機制還很不成熟。對運營(yíng)商來(lái)說(shuō)，需要時(shí)間摸索優(yōu)化商業(yè)模式、加快改進(jìn)監管機制的辦法，實(shí)現市場(chǎng)創(chuàng )新和規范的目的，以便盡快建立一個(gè)有效甄別、鼓勵創(chuàng )新的健康環(huán)境。手機制造商應積極完善手機短信的接收系統，讓用戶(hù)有更多的選擇。如韓國改進(jìn)并完善了手機功能，在所有手機上設置了短信拒收菜單，具有一種對短信“選擇退出”功能，用戶(hù)可以直接在手機上操作屏蔽不愿接收的發(fā)送者號碼，用戶(hù)對不感興趣的短信可以采取退出方式。
在信息爆炸的時(shí)代，垃圾短信的治理，是一項綜合的系統工程。要消除垃圾短信，必須依靠相關(guān)立法、運營(yíng)商引進(jìn)新技術(shù)和新設備、用戶(hù)認識提高的互動(dòng)結合。在國家相關(guān)部門(mén)的支持下，以短信服務(wù)的立法為依據，以實(shí)行手機實(shí)名制為基礎，運營(yíng)商因地制宜、適時(shí)而變，改進(jìn)技術(shù)、引入設備，不斷完善自身對垃圾短信的監管；同時(shí)，廣大用戶(hù)應該對垃圾短信提高警惕，增強法制意識。相信通過(guò)社會(huì )各方的努力，防治措施必然逐漸走向完善，垃圾短信將會(huì )退出我們的手機，還手機短信一個(gè)清潔的環(huán)境，為和諧社會(huì )的構建作出貢獻。
（本文作者單位為蘭州大學(xué)法學(xué)院、中國移動(dòng)甘肅公司）
中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)
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