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借鑒國外三網(wǎng)融合經(jīng)驗探究我國三網(wǎng)融合發(fā)展策略

2010/11/24

　　摘要：本文借鑒國外既有經(jīng)驗，結合我國三網(wǎng)融合的具體情況，分析“三網(wǎng)融合”政策的流變、“三網(wǎng)融合”的寬帶革命與特定內涵、“三網(wǎng)融合”在權衡中的非對稱(chēng)關(guān)系、兩種體制造成兩個(gè)行業(yè)不同現狀、構建真正意義的廣電第四大網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商、設立第三方獨立監管機構與統一監管體制等，并著(zhù)重指出廣電運營(yíng)商當前亟需解決的問(wèn)題，快速推進(jìn)“中國NGB”建設，加速組建國家級有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò )公司，真正成為中國電信三大運營(yíng)商之外的第四大網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商。

　　1“三網(wǎng)融合”系列政策的流變

　　1995年，美國麻省理工大學(xué)媒體實(shí)驗室教授、著(zhù)名未來(lái)學(xué)家尼葛洛龐帝在其著(zhù)作《數字化生存》前言中寫(xiě)道：“計算不再只和計算機有關(guān)，它決定我們的生存。”一場(chǎng)由比特（bit）引發(fā)的技術(shù)革命把“地球村”全面帶入一個(gè)嶄新的信息時(shí)代，數字化生存成為“村民”未來(lái)生活方式之一。隨著(zhù)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)融合趨勢日益加強，三網(wǎng)融合已經(jīng)成為“地球村”的一種國際趨勢，世界各國陸續出臺相應的政策來(lái)促進(jìn)三網(wǎng)融合。1996年后，很多發(fā)達國家開(kāi)始啟動(dòng)以電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)為主的融合進(jìn)程，直接允許廣電業(yè)與電信業(yè)互相滲透，實(shí)現了形式各異、程度不同的三網(wǎng)融合，目前進(jìn)展比較順利。英國立法明確規定廣電和電信雙向進(jìn)入：對電信業(yè)采取競爭開(kāi)放的監管辦法，對廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。英國《2003年通信法》對于經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)實(shí)行一般授權制，申請電信業(yè)務(wù)不需要許可證，而經(jīng)營(yíng)廣播電視業(yè)務(wù)需要許可證。對融合性業(yè)務(wù)形態(tài)，電信企業(yè)和廣電企業(yè)都可以經(jīng)營(yíng)。新加坡、日本、加拿大通過(guò)立法明確規定融合性業(yè)務(wù)和服務(wù)的管理措施。新加坡依據《廣播法》對通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)傳播的廣播電視服務(wù)實(shí)行輕度管制，而日本出臺的《電信業(yè)務(wù)廣播法》則使通過(guò)電信寬帶網(wǎng)絡(luò )承載電視節目成為可能。印度和德國兩國的電信企業(yè)已開(kāi)始提供視頻服務(wù)，電信企業(yè)在提供融合性服務(wù)上已經(jīng)不存在法律障礙。從全球來(lái)看，三網(wǎng)融合已經(jīng)呈現出不可阻擋的歷史潮流，成為國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢趨。15年后的今天，我國的三網(wǎng)融合也取得突破性進(jìn)展。

　　早在1998年，我國就提出要“三網(wǎng)融合”，旨在避免網(wǎng)絡(luò )重復建設造成巨大浪費，并被列入國家“九五”、“十五”計劃和“十一五”規劃。現回顧幾次關(guān)于“三網(wǎng)融合”具有時(shí)代性、政策性的重大指示：

　　1998年6月26日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強廣播電視傳輸網(wǎng)絡(luò )建設管理的通知》（國函〔1998〕33號）規定：廣播電視傳輸網(wǎng)絡(luò )的管理，應嚴格實(shí)行政企分開(kāi)，成立企業(yè)化的廣播電視傳輸公司，接受信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)的統籌規劃和行業(yè)管理，廣播電影電視主管部門(mén)不得進(jìn)行行政干預。廣播電視傳輸網(wǎng)絡(luò )的建設，要搞好與國家通信主干網(wǎng)、專(zhuān)用電信用和新建網(wǎng)的銜接和協(xié)調，充分利用現有通信網(wǎng)絡(luò )，切實(shí)避免重復建設。

　　1999年9月17日，《關(guān)于加強廣播電視有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )建設管理意見(jiàn)的通知》（國發(fā)〔1999〕82號）規定：電信部門(mén)不得從事廣播電視業(yè)務(wù)，廣播電視部門(mén)不得從事通信業(yè)務(wù)，對此必須堅決貫徹執行。

　　2008年1月1日，《關(guān)于鼓勵數字電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》（國發(fā)〔2008〕1號）規定：推進(jìn)“三網(wǎng)融合”，在確保廣播電視安全傳輸的前提下，建立和完善適應“三網(wǎng)融合”發(fā)展要求的運營(yíng)服務(wù)機制。鼓勵廣播電視機構利用國家公用通信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò )提供數字電視服務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)。在符合國家有關(guān)投融資政策的前提下，支持包括國有電信企業(yè)在內的國有資本參與數字電視接入網(wǎng)絡(luò )建設和電視接收端數字化改造。

　　2009年3月9日，《電子信息產(chǎn)業(yè)調整和振興規劃》出臺：加速通信設備制造業(yè)大發(fā)展。加快第三代移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò )、下一代互聯(lián)網(wǎng)和寬帶光纖接入網(wǎng)建設。支持IPTV（網(wǎng)絡(luò )電視）、手機電視等新興服務(wù)業(yè)發(fā)展。建立內容、終端、傳輸、運營(yíng)企業(yè)相互促進(jìn)、共贏(yíng)發(fā)展的新體系。落實(shí)數字電視產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)“三網(wǎng)融合”。

　　2009年5月19日，《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作意見(jiàn)的通知》（國發(fā)〔2009〕26號）規定：加快研究鼓勵民間資本進(jìn)入電力、電信等重要領(lǐng)域的相關(guān)政策，帶動(dòng)社會(huì )投資。落實(shí)國家相關(guān)規定，實(shí)現廣電和電信企業(yè)的雙向進(jìn)入，推動(dòng)“三網(wǎng)融合”取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

　　2009年8月4日，廣電總局關(guān)于印發(fā)《關(guān)于加快廣播電視有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )發(fā)展的若干意見(jiàn)》的通知，要求加快推動(dòng)省級網(wǎng)絡(luò )整合，在2010年底前各省要完成有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )的省內整合，基本達到一省一網(wǎng)目標，鼓勵和支持有實(shí)力的省級有線(xiàn)網(wǎng)絡(luò )公司跨省聯(lián)合重組，全國一張網(wǎng)的確立時(shí)間被圈定在2015年。

　　2010年1月13日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議正式通過(guò)加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合的新政策，提出5年內全面實(shí)現三網(wǎng)融合，并為這一藍圖勾畫(huà)出一條務(wù)實(shí)的路徑，明確提出了推進(jìn)三網(wǎng)融合的階段性目標和推進(jìn)三網(wǎng)融合的五項重點(diǎn)工作。新政將十幾年來(lái)一直橫亙于電信和廣電兩大行業(yè)之間的樊籬拆開(kāi)一個(gè)巨大缺口。

　　在我國，三網(wǎng)融合之所以久拖未決，根本原因在于其涉及廣電和電信的核心利益以及更高層級的輿論管控問(wèn)題。兩家行業(yè)都試圖主導三網(wǎng)融合，進(jìn)入對方領(lǐng)地，同時(shí)又都通過(guò)許可證等建立行政樊籬防止對方入侵。這種利益博弈造成的直接后果是雙方始終無(wú)法確立合作開(kāi)放的理性競爭心態(tài)，導致三網(wǎng)融合的美好愿景長(cháng)期停留在“遠景”層面。因此，三網(wǎng)融合的本質(zhì)問(wèn)題是電信和廣電之間的雙方市場(chǎng)準入問(wèn)題。新政的出臺在一定程度上解決了這個(gè)障礙，同時(shí)也是國內提出三網(wǎng)融合概念以來(lái)，三網(wǎng)融合最為明確的一次實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，被業(yè)內認為是一個(gè)歷史性突破。如果說(shuō)，電信業(yè)的重組實(shí)現了固網(wǎng)與移動(dòng)網(wǎng)絡(luò )的融合，完成了一網(wǎng)融合；電信網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)的合作完成了二網(wǎng)融合，那么三網(wǎng)融合是在此基礎上更好實(shí)現廣播電視網(wǎng)與電信網(wǎng)的雙向進(jìn)入。這將是一個(gè)從宏觀(guān)經(jīng)濟、電信產(chǎn)業(yè)、廣電產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)到消費產(chǎn)業(yè)等都會(huì )受益的多贏(yíng)決策，堪稱(chēng)“一把鑰匙打開(kāi)了多把鎖”。

　　從資本市場(chǎng)角度來(lái)看，三網(wǎng)融合還將帶動(dòng)整條產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，包括內容提供商、服務(wù)提供商、運營(yíng)商、設備供應商等在內的多家上市公司都將受益，并形成新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。據有關(guān)專(zhuān)家預測，三網(wǎng)融合可帶動(dòng)6000億～7000億元的投資和消費規模，并增加20萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

　　2“三網(wǎng)融合”的寬帶革命與特定內涵

　　三網(wǎng)融合在我國也是大勢所“求”，不少行業(yè)都期盼能盡早打破三網(wǎng)之間的經(jīng)營(yíng)藩籬。目前，我國已基本具備進(jìn)一步開(kāi)展三網(wǎng)融合的理論基礎、網(wǎng)絡(luò )基礎、技術(shù)條件和市場(chǎng)空間，加速推進(jìn)三網(wǎng)融合的時(shí)機已經(jīng)更加成熟。可以說(shuō)，三網(wǎng)融合是一場(chǎng)技術(shù)革命，信息技術(shù)的快速發(fā)展奠定了三網(wǎng)融合的厚實(shí)基礎，尤其是寬帶基礎設施更是三網(wǎng)融合的物理基礎。

　　其實(shí)，“三網(wǎng)融合”是中國式術(shù)語(yǔ)。無(wú)論是全球范圍內的標準化組織，還是學(xué)術(shù)界都沒(méi)有這一術(shù)語(yǔ)。只有“融合（convergence）”或“三重業(yè)務(wù)捆綁（tripleplay）”兩個(gè)詞。前者是一個(gè)很寬泛的術(shù)語(yǔ)，不單指三網(wǎng)融合；后者概括了三類(lèi)業(yè)務(wù)應用（聲音、圖像和數據）的融合。因此，三網(wǎng)融合沒(méi)有嚴格的概念，按照國際電信聯(lián)盟的定義，三網(wǎng)其實(shí)都屬于通信范疇，只是由于歷史的原因獨立發(fā)展起來(lái)并形成了各自的技術(shù)特征、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)鏈和監管框架。又由于技術(shù)的進(jìn)步和信息通信業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)了三網(wǎng)實(shí)現融合，順應全業(yè)務(wù)的發(fā)展趨勢。

　　在我國，三網(wǎng)融合是指電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)三大網(wǎng)絡(luò )的融合。具體是指技術(shù)層上趨向一致，網(wǎng)絡(luò )層上互聯(lián)互通，物理資源上相互共享，業(yè)務(wù)層上交叉滲透，應用層上采用統一的IP通信協(xié)議，經(jīng)營(yíng)層上互相競爭、互相合作，行業(yè)監管政策和監管架構層面上終將實(shí)現融合與統一等，是一種廣義的、社會(huì )化的說(shuō)法，現階段主要是指高層業(yè)務(wù)應用的融合。目前，我國的三網(wǎng)融合具體內涵主要是指廣電網(wǎng)通過(guò)改造以后，除了有線(xiàn)電視業(yè)務(wù)以外，還能夠提供互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)、電話(huà)業(yè)務(wù)；電信網(wǎng)除了提供固定電話(huà)業(yè)務(wù)，還能提供部分視頻業(yè)務(wù)，并能傳輸廣電網(wǎng)的內容。值得注意的是，三網(wǎng)融合（convergence）不是三大網(wǎng)絡(luò )的物理合一（integration），不是一個(gè)網(wǎng)絡(luò )替代另一個(gè)網(wǎng)絡(luò )，也不是以某一個(gè)網(wǎng)為基礎而綜合形成三個(gè)網(wǎng)。三網(wǎng)融合的重點(diǎn)是業(yè)務(wù)上的融合，即在同一個(gè)網(wǎng)絡(luò )平臺上可以同時(shí)開(kāi)展聲音、圖像和數據等多種不同業(yè)務(wù)，并朝著(zhù)提供多樣化、多媒體化、個(gè)性化服務(wù)的方向發(fā)展。三網(wǎng)融合是一個(gè)世界性業(yè)務(wù)融合的大趨勢，差異化的業(yè)務(wù)融合才是主流。因此，如果廣電運營(yíng)商要真正地發(fā)展成為一個(gè)多業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商MSO，前景雖可觀(guān)，但任重而道遠。

　　據資最新料顯示：目前，我國有線(xiàn)電視用戶(hù)數已達到1.74億，在數量上是美國有線(xiàn)電視用戶(hù)的2.5倍，是世界第一大規模。我國移動(dòng)電話(huà)用戶(hù)數近7.2億戶(hù)。我國網(wǎng)民規模已達3.84億，年增長(cháng)率為28.9%；寬帶網(wǎng)民規模達到3.46億人，農村網(wǎng)民規模達到10681萬(wàn)(占整體網(wǎng)民的27.8%)；手機網(wǎng)民規模達到2.33億人，占整體網(wǎng)民的60.8%。因此，相對于龐大的消費者而言，目前三網(wǎng)融合的用戶(hù)數非常少。

　　3“三網(wǎng)融合”在權衡中的非對稱(chēng)關(guān)系

　　通覽新政，三網(wǎng)融合是“非對稱(chēng)”，明顯傾斜廣電運營(yíng)商，對于廣電的網(wǎng)絡(luò )整合、數字化整轉、雙向網(wǎng)絡(luò )改造、NGB以及CMMB等新興媒體產(chǎn)業(yè)都是一個(gè)有利的發(fā)展契機，廣電運營(yíng)商可以借政策東風(fēng)實(shí)現破繭為蝶。在為期三年的試點(diǎn)階段，廣電的市場(chǎng)蛋糕無(wú)疑是加大了，非試點(diǎn)地區的廣電市場(chǎng)則受到了保護。這在很大程度上是考慮到了廣電運營(yíng)商所承擔著(zhù)輿論宣傳的政治屬性以及其現行弱勢管理體制的實(shí)際情況，符合“內容可管可控”的需要。2005年3月，上海文廣獲得國家廣電總局頒發(fā)的全國首張IPTV集成運營(yíng)牌照，國家對IPTV內容運營(yíng)的管理以“牌照”準入方式在全國推廣。由此可見(jiàn)，廣電運營(yíng)商以?xún)热荼O管為突破口在新政中獲得了相對有利的結果。具體而言：

　　對于廣電運營(yíng)商，符合條件的廣播電視企業(yè)可以獲得電信增值業(yè)務(wù)和部分基礎電信業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權，獲得進(jìn)入市場(chǎng)容量更大的電信業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)。以美國為例，廣電網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商可以與電信運營(yíng)商并駕齊驅。2009年全美寬帶用戶(hù)約6900萬(wàn)，其中有線(xiàn)電視運營(yíng)商寬帶用戶(hù)約3800萬(wàn)，電信運營(yíng)商用戶(hù)約3190萬(wàn)。其中，寬帶用戶(hù)最多的有線(xiàn)電視運營(yíng)商Comcast的寬帶用戶(hù)超過(guò)2500萬(wàn)，領(lǐng)先老牌電信運營(yíng)商AT&T的寬帶用戶(hù)數。我國廣電運營(yíng)商主要做內容集成，負責內容播控，通過(guò)增加電視節目傳播渠道，既擴大影響力，又可獲得版權收益。

　　對于電信運營(yíng)商，電信行業(yè)獲得廣電節目的“傳輸”權，而不是“播控”權，似乎格局未變，但“可以從事部分廣播電視節目生產(chǎn)制作和傳輸”以及“推進(jìn)城鎮光纖到戶(hù)，擴大農村地區寬帶網(wǎng)絡(luò )覆蓋范圍”的表述，不僅給此前局部地區試點(diǎn)的IPTV、手機電視等業(yè)務(wù)帶來(lái)了規模發(fā)展的曙光，也為寬帶網(wǎng)絡(luò )的發(fā)展注入了新的動(dòng)力。

　　與世界其他國家相比，美國的電信和信息通信業(yè)市場(chǎng)開(kāi)放較早，競爭更為成熟和充分，三網(wǎng)融合的嘗試也早于許多國家，有較為成熟的融合方面的法律，三網(wǎng)融合的監管政策是隨著(zhù)市場(chǎng)的發(fā)展變化而進(jìn)行調整的。20世紀50年代以來(lái)，聯(lián)邦通信委員會(huì )FCC一直對有線(xiàn)電視業(yè)實(shí)行保護性政策，嚴格限制電信公司進(jìn)入這個(gè)行業(yè)。而隨著(zhù)廣播電視業(yè)的不斷發(fā)展壯大，雙向準入的規定也隨之而來(lái)。美國的《1996年通信法》是一部融合的法律，對廣播電視業(yè)和電信業(yè)的互相進(jìn)入條件進(jìn)行了規定，對之前不對稱(chēng)進(jìn)入的規定進(jìn)行了修改，在法律中明確規定允許雙向進(jìn)入，并且以法律形式授權FCC對廣播電視和電信業(yè)進(jìn)行監管。英國立法明確規定準許傳統廣電和電信雙向進(jìn)入，同時(shí)對電信業(yè)采取競爭開(kāi)放監管辦法，對廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。

　　目前，對于代表三家電信運營(yíng)商的工信部而言，國內多方通信服務(wù)、因特網(wǎng)虛擬專(zhuān)用網(wǎng)和因特網(wǎng)數據中心業(yè)務(wù)直接涉及到了電信運營(yíng)商的核心競爭力——互聯(lián)網(wǎng)的骨干網(wǎng)接入服務(wù)，因此這一業(yè)務(wù)幾十年來(lái)都是為被中國電信和現在的聯(lián)通壟斷著(zhù)。現在，廣電系提出旗下有線(xiàn)電視運營(yíng)商在組建互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)、IP電話(huà)等原本電信運營(yíng)商的基礎業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)都不受試點(diǎn)地域限制，而是面向全國展開(kāi)，難度可想而知。同樣，工信部也主張廣電對其開(kāi)放的業(yè)務(wù)中，范圍也是全國性的，比如在IPTV和手機電視。電信企業(yè)不僅能夠通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向電視用戶(hù)傳送節目，并擁有計費權，且不受試點(diǎn)城市限制。這意味著(zhù)除了時(shí)政等節目外，受眾通過(guò)一條網(wǎng)線(xiàn)，即可收看到來(lái)自中國電信、中國聯(lián)通、中國移動(dòng)任何一家傳輸的電視節目。這樣，廣電系企業(yè)不僅失去了內容的播控權，還被切斷了收費通道。

　　廣電運營(yíng)商雖然獲得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)權，并不意味著(zhù)就能順利運營(yíng)，后面還將面臨一系列網(wǎng)絡(luò )改造、互聯(lián)互通以及籌集資金等瓶頸。短暫的三年時(shí)間差并不具備優(yōu)勢，反而給廣電運營(yíng)商帶來(lái)了壓力。

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