隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)應用的快速滲透，基礎電信業(yè)的經(jīng)濟技術(shù)規律和產(chǎn)業(yè)形態(tài)發(fā)生了根本性的變化。電信業(yè)已經(jīng)在實(shí)際意義上實(shí)現了網(wǎng)業(yè)分離，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不僅能夠以低廉的成本提供話(huà)音、短信等傳統電信業(yè)務(wù)，還廣泛滲透到金融、教育、醫療、工業(yè)等國民經(jīng)濟各領(lǐng)域。因此，雖然電信網(wǎng)絡(luò )仍然具有自然壟斷性，電信業(yè)務(wù)已經(jīng)變成具有較高競爭性的業(yè)務(wù)。在電信業(yè)屬性發(fā)生根本性變化以及基于互聯(lián)網(wǎng)的應用帶來(lái)越來(lái)越多的用戶(hù)數據保護等問(wèn)題時(shí)，基于傳統電信業(yè)的電信監管體系迫切需要調整。目前各國監管機構已經(jīng)開(kāi)始積極嘗試新一輪的電信監管轉型，并已出現了趨勢性特征。
第四代監管體系
正在逐步形成
根據國際電聯(lián)的統計，全球多數國家已經(jīng)走過(guò)了對主導電信企業(yè)產(chǎn)權改革、推動(dòng)電信市場(chǎng)開(kāi)放的階段，對外資的持股限制也在逐步放松。自上世紀80年代開(kāi)始，以英國、日本、美國為代表的發(fā)達國家電信市場(chǎng)開(kāi)始了一系列改革措施，通過(guò)對原國有電信企業(yè)的產(chǎn)權改革、有序的市場(chǎng)開(kāi)放、拆分重組，塑造了產(chǎn)權明晰、自主經(jīng)營(yíng)、競爭有序的市場(chǎng)體系。根據最新的數據，全球已有超過(guò)120個(gè)國家完成了國有電信企業(yè)的產(chǎn)權改革，130多個(gè)國家開(kāi)放了電信市場(chǎng)，允許民資和外資開(kāi)展運營(yíng)。多數國家允許外資在主要市場(chǎng)擁有主導權，全球約三分之二的市場(chǎng)對外資投資沒(méi)有限制，17%的市場(chǎng)允許外資占主要股權或控股。
全球監管機構正在探索建立第四代監管體系。ITU將電信監管劃分為四個(gè)階段，第一階段，以對壟斷（公共或私有）事業(yè)進(jìn)行嚴格管理為標志，目的是鼓勵改善國有壟斷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的效率和服務(wù)；實(shí)際上，監管在模擬競爭的效果。第二階段，監管以部分私有化和對競爭性基礎設施供應商的許可為特征，這一階段的監管側重于平衡對市場(chǎng)主導者網(wǎng)絡(luò )的開(kāi)放接入目標和保護政府基礎設施投資與后續投資的需要。第三階段，隨著(zhù)全面的私有化和電信廣電融合而開(kāi)展，電信監管轉向注重促進(jìn)服務(wù)提供商之間的競爭以及對消費者的權益保護。第四階段，監管是基于數字生態(tài)系統的新型監管。新興信息技術(shù)、電信和媒體/娛樂(lè )行業(yè)之間的融合帶來(lái)了一個(gè)全新的、復雜的數字生態(tài)系統。第四代監管必須對基于寬帶與融合網(wǎng)絡(luò )的業(yè)務(wù)進(jìn)行更大范圍的監管。同時(shí)寬帶網(wǎng)絡(luò )和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)正越來(lái)越多地被視為必需的公用事業(yè)，監管機構需保障不同社會(huì )團體接入寬帶網(wǎng)絡(luò )的權利，實(shí)現和保護網(wǎng)絡(luò )投資之間的平衡。
著(zhù)力推動(dòng)網(wǎng)絡(luò )設施投資
和應用監管
促進(jìn)基礎設施投資和對互聯(lián)網(wǎng)應用的監管成為國際電信監管最重要的內容。2014年以來(lái)，多個(gè)國家利用財政資金集中發(fā)力國家寬帶基礎設施。印度計劃將“國家光纖網(wǎng)絡(luò )（NOFN）”項目的竣工期限由2017年3月提前至2016年12月。該項目總投資2010億盧比（約合200億元人民幣），旨在使高速寬帶連接覆蓋印度25萬(wàn)個(gè)村莊。泰國政府2015年年初宣布，計劃成立一家全國骨干網(wǎng)絡(luò )控股公司，以提高寬帶普及率和解決寬帶覆蓋盲點(diǎn)。該國家骨干網(wǎng)公司下設電信鐵塔公司和光纖網(wǎng)絡(luò )公司，將運營(yíng)泰國全部現有的電信網(wǎng)絡(luò )資產(chǎn)，并向電信運營(yíng)商出租網(wǎng)絡(luò )。英國政府也與沃達豐等基礎運營(yíng)商達成協(xié)議，英國電信運營(yíng)商到2017年將投資50億英鎊，用于改善移動(dòng)網(wǎng)絡(luò )基礎設施。可以看到，各國政府已經(jīng)把寬帶網(wǎng)絡(luò )提高到前所未有的高度，并集中國家財政力量大力促進(jìn)高速寬帶網(wǎng)絡(luò )的發(fā)展和在農村地區的覆蓋。
各國監管機構積極調整互聯(lián)網(wǎng)應用爆發(fā)背景下的電信監管重點(diǎn)。一是積極推進(jìn)個(gè)人信息保護立法。2014年3月歐洲議會(huì )通過(guò)《歐盟個(gè)人數據保護條例》（草案），以一個(gè)統一、泛歐的數據保護法，代替目前各成員國碎片化的現有立法，并明確了“遺忘權”、“數據可攜權”等新型用戶(hù)權利。俄羅斯通過(guò)《個(gè)人數據保護法》修正案，要求網(wǎng)站存儲的俄羅斯公民的個(gè)人數據必須存在俄羅斯國內的服務(wù)器上。另外，日本、韓國、澳大利亞也紛紛修訂原有個(gè)人信息保護的法律法規。二是加強網(wǎng)絡(luò )安全。在網(wǎng)絡(luò )監控方面，美國國會(huì )出臺《2014年全年預算法案》，將用于改善網(wǎng)絡(luò )安全的預算提高到670億美元。印度出臺《電信安全政策（草稿）》，規定電信監管機構可要求電信公司向執法部門(mén)提供輔助監控、接入電話(huà)、文本信息、數據信息等。在關(guān)鍵基礎設施保護方面，美國白宮發(fā)布《促進(jìn)關(guān)鍵基礎設施網(wǎng)絡(luò )安全的框架》（第一版），旨在加強電力、運輸、電信等所謂“關(guān)鍵基礎設施”部門(mén)的網(wǎng)絡(luò )安全。三是有關(guān)網(wǎng)絡(luò )中立的爭論從未停歇。美國2011年出臺的《開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)指令》引起激烈爭論。2014年5月FCC通過(guò)新版網(wǎng)絡(luò )中立法規，允許基礎電信企業(yè)向內容服務(wù)提供商收取費用。但是，新版的網(wǎng)絡(luò )中立法案同樣引起了巨大爭議。2015年2月FCC投票通過(guò)了最新版“網(wǎng)絡(luò )中立”管制方案，禁止斥資興建網(wǎng)絡(luò )的寬帶服務(wù)商區別對待接入其網(wǎng)絡(luò )的服務(wù)對象。但該方案遭到了電信運營(yíng)商團體的強烈反對，兩家通信機構就此將FCC訴諸法庭。歐洲議會(huì )在2014年4月批準了網(wǎng)絡(luò )中立法案，仍等待歐盟委員會(huì )的批準。歐盟委員會(huì )新主席容克上臺后，目前網(wǎng)絡(luò )中立法案處于擱置狀態(tài)。
從國際趨勢看
我國未來(lái)改革方向
自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)主體是競爭機制發(fā)揮作用的基礎，我國電信業(yè)需積極推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革。黨的十八屆三中全會(huì )提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。而治理結構完善、自主經(jīng)營(yíng)的企業(yè)主體是市場(chǎng)機制得以發(fā)揮的重要因素之一。雖然我國基礎電信企業(yè)早年通過(guò)資本市場(chǎng)上市和引入戰略投資者，塑造現代市場(chǎng)主體，但我國三家基礎電信企業(yè)目前仍均由國有資本主導，其他資本成分難以在企業(yè)治理中起到約束和監督作用。企業(yè)的產(chǎn)權改革尚未完成，有效治理結構仍不完善，企業(yè)有待成為真正的法人主體，亟須加強混合所有制改革探索。
順應行業(yè)發(fā)展趨勢，放開(kāi)競爭性業(yè)務(wù)的市場(chǎng)準入，加大基礎業(yè)務(wù)市場(chǎng)的開(kāi)放力度。隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，話(huà)音業(yè)務(wù)、寬帶網(wǎng)絡(luò )末梢的接入業(yè)務(wù)已經(jīng)具備了較強的競爭性，這是基礎市場(chǎng)擴大開(kāi)放的技術(shù)經(jīng)濟基礎。2014年，在移動(dòng)虛擬轉售業(yè)務(wù)對民資開(kāi)放的基礎上，我國又出臺了對民資開(kāi)放寬帶接入網(wǎng)業(yè)務(wù)試點(diǎn)的意見(jiàn)。這吸引民資參與最后一公里的網(wǎng)絡(luò )建設，彌補運營(yíng)商投資不足的問(wèn)題。但應該看到，基礎市場(chǎng)內仍以三家國有基礎電信企業(yè)為主，民營(yíng)企業(yè)尚未成為推動(dòng)市場(chǎng)競爭的有效力量。從這個(gè)意義上說(shuō)，我國需要繼續推進(jìn)基礎電信市場(chǎng)的開(kāi)放進(jìn)程，進(jìn)一步擴大基礎業(yè)務(wù)的開(kāi)放范圍。
與此同時(shí)，我國也面臨互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對監管帶來(lái)的挑戰，需要加快監管體系轉型。一方面，互聯(lián)網(wǎng)應用的快速發(fā)展，帶來(lái)用戶(hù)信息保護、跨境數據流動(dòng)、查處違法違規網(wǎng)站接入等問(wèn)題，需加快面向以互聯(lián)網(wǎng)為核心的監管體系的轉型。另一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)對經(jīng)濟社會(huì )的全面滲透，通信網(wǎng)絡(luò )設施的基礎性作用更加突出，因此，在制度設計時(shí)需要考慮基礎電信企業(yè)的投資動(dòng)力和投資收益，促使其更好地完成信息通信基礎設施的升級換代。
