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VoIP八大問(wèn)題挑戰監管各國措施不盡相同

2005/05/18

　　從國際上看，電信市場(chǎng)發(fā)達國家的監管機構多年前已開(kāi)始注意到VOIP的發(fā)展趨勢，歐盟和美國政府為了不妨礙互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，尚未對互聯(lián)網(wǎng)上提供的VoIP服務(wù)(或稱(chēng)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù))進(jìn)行直接管制，但都表示將密切注意其發(fā)展，必要時(shí)將其納入電信業(yè)務(wù)管理，而日本、香港及新加坡政府則分別于1998年至2000年間將其納入電信業(yè)務(wù)，采取較為簡(jiǎn)單的許可方式，并對VOIP進(jìn)行“輕手管理”。

　　面對VoIP對傳統電話(huà)帶來(lái)的沖擊和挑戰，各國/地區政府在電信監管政策上也面臨一些焦點(diǎn)問(wèn)題:

　　明確對VOIP監管的基本原則

　　從國外實(shí)踐看，對VoIP的監管多遵循以下的監管理念:

　　(1)為了不會(huì )對電信市場(chǎng)的競爭機制和投資帶來(lái)扭曲，電信監管機構應盡快明確對VOIP的監管政策。但是，不宜在voip的初期發(fā)展階段，國際間尚未有明確規范，且未經(jīng)過(guò)充分的討論與深思前，就提出不同于以往的全新監管架構，因為這將可能造成阻礙新服務(wù)的發(fā)展。

　　(2)貫徹鼓勵電信新技術(shù)、新業(yè)務(wù)發(fā)展的原則，如無(wú)正當理由，不得限制其發(fā)展。政府應盡量創(chuàng )造條件，促進(jìn)VOIP的發(fā)展。比如美國就將網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)看做是寬帶網(wǎng)絡(luò )上的一種應用，美國聯(lián)邦通訊委員會(huì )(FCC)甚至期望網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)成為激勵寬帶網(wǎng)絡(luò )發(fā)展的關(guān)鍵應用(killer application)，以推動(dòng)寬帶網(wǎng)絡(luò )的布建與普及。

　　(3)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)目前才剛開(kāi)始起步，若現在就加諸其太多限制規范，將抑制其發(fā)展，對消費者及整體電信產(chǎn)業(yè)而言均無(wú)益處。因此，宜在監管架構容許范圍內維持一定的彈性與空間，以免阻礙此一新服務(wù)的生機。

　　(4)由于技術(shù)永遠走在法規之前，故電信監管機構切忌將將過(guò)時(shí)的監管架構直接套用在新的服務(wù)之上，從而阻礙了服務(wù)的創(chuàng )新。

　　VoIP是否歸為傳統的電信服務(wù)

　　這里涉及到對VOIP的界定問(wèn)題。各國/地區對網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的定位不同。

　　按照臺灣省“交通部”的電信政策咨詢(xún)文件，VOIP政策適用范圍為第二類(lèi)電信事業(yè)提供的網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)，并且與傳統公眾電話(huà)網(wǎng)絡(luò )互通。若第二類(lèi)電信事業(yè)提供之網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)未與傳統公眾電話(huà)網(wǎng)絡(luò )互通，則不納入適用范圍。因此，臺灣電信咨詢(xún)政策文件所指的網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)提供者，系指提供與傳統公眾電話(huà)網(wǎng)絡(luò )互通的網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)之第二類(lèi)電信事業(yè)。

　　另外，如果電話(huà)的接入始于傳統電話(huà)網(wǎng)絡(luò )，終于傳統電話(huà)網(wǎng)絡(luò )，雖然其路由經(jīng)過(guò)采用IP技術(shù)的骨干網(wǎng)絡(luò )，該電話(huà)仍將視為傳統電話(huà)服務(wù)，而非網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)，亦不在本文件討論范圍內。

　　加拿大審議的網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)范圍為:(1)使用符合北美編碼計劃(North American Numbering Plan; NANP)之電話(huà)號碼;(2)與公眾交換網(wǎng)絡(luò )(PSTN)互連互通;(3)Peer-to-peer(P2P)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)系使用通訊軟件并經(jīng)由因特網(wǎng)直接通話(huà)，未與PSTN互連及未使用符合NANP之電話(huà)號碼，故P2P 網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)不在檢討范圍內。

　　美國則認為，使用傳統電話(huà)號碼及未與公眾交換網(wǎng)絡(luò )互連的peer-to-peer服務(wù)(例如:Pulver.com’s Free World Dialup service) 為不需管制的信息服務(wù)(unregulated information services)。

　　VoIP運營(yíng)商的準入政策

　　目前大多數國家都對網(wǎng)絡(luò )電絡(luò )經(jīng)營(yíng)持觀(guān)察態(tài)度，只有個(gè)別國家提出了明確的準入政策。俄羅斯就是其一。

　　2005年2月21日，俄羅斯政府立法對IP電話(huà)服務(wù)提供商實(shí)行許可制，要求提供IP電話(huà)的公司申請許可證。

　　分析家認為，這一立法使對所謂的IP電話(huà)運營(yíng)商的許可復雜化，這是政府為保護大的國有公司，限制來(lái)自獨立的IP電話(huà)公司競爭的步驟之一。因為這些獨立的運營(yíng)商已經(jīng)在蠶食原有運營(yíng)商尤其是國有的長(cháng)途電話(huà)壟斷者OAO Rostelecom的市場(chǎng)份額。下一步，政府還將通過(guò)一系列法規來(lái)規范IP運營(yíng)商與 Rostelecom的網(wǎng)絡(luò )連接。新的法律使獨立提供IP服務(wù)的運營(yíng)商很難合法化，還有些運營(yíng)商可能由此出局，而這些運營(yíng)商在此前已經(jīng)進(jìn)行了大量的網(wǎng)絡(luò )投資，支付了大額稅款。

　　去年俄羅斯IP電話(huà)服務(wù)共有1.6億美元的收入，占全國電信市場(chǎng)的1%。其中小的地方運營(yíng)商占93%，而大的國有固定電話(huà)運營(yíng)商只占7%。VoIP使用戶(hù)享受到低于固定和移動(dòng)服務(wù)的收費，甚至是免費。俄新的立法的目的是幫助原有運營(yíng)商，尤其是Rostelecom，因為它正在失去其市場(chǎng)份額，而政府仍希望Rostelecom保持長(cháng)途電話(huà)的高資費以補貼本地電話(huà)。

　　VoIP運營(yíng)商的號碼分配問(wèn)題

　　就技術(shù)及國際發(fā)展來(lái)看，給網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)提供者發(fā)放用戶(hù)號碼是無(wú)法阻擋的趨勢，但這種做法將對傳統電信運營(yíng)商造成非常大的沖擊。因此，監管機構應當給傳統運營(yíng)上一個(gè)緩沖期，讓這些經(jīng)營(yíng)者有所準備，做好應對之策。

　　目前國際間對于整合電信網(wǎng)絡(luò )與因特網(wǎng)編碼，只有日本直接核發(fā)E.164的電信用戶(hù)號碼給電信經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)。日本政府于2003年開(kāi)始核發(fā)050為前綴的用戶(hù)號碼給Yahoo BB公司提供VoIP服務(wù)，Yahoo BB 公司原是提供ADSL服務(wù)的ISP，因為NTT公司最早將FTTH(Fiber to the Home)作為其寬帶服務(wù)的重點(diǎn)而忽略了ADSL服務(wù)，加之由于Yahoo BB公司采低價(jià)促銷(xiāo)策略，故自2001年中至2003年2月一年半間成功吸引了超過(guò)兩百萬(wàn)的ADSL用戶(hù)并實(shí)現了損益平衡，因此Yahoo BB公司進(jìn)一步以其龐大ADSL寬帶用戶(hù)為基礎，推出ADSL上的VoIP服務(wù)。由于日本電信業(yè)實(shí)行放松管制，而且Yahoo BB公司是寬帶網(wǎng)絡(luò )ADSL服務(wù)提供商(其可自建ADSL用戶(hù)線(xiàn))，因而Yahoo BB公司依其ADSL用戶(hù)線(xiàn)獲得050前綴網(wǎng)絡(luò )電話(huà)號碼的核配。此一配碼方式，就號碼長(cháng)度來(lái)言和一般移動(dòng)電話(huà)一樣。而050前綴支配號，嚴然成為網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的專(zhuān)屬配碼。其用戶(hù)可打免費的網(wǎng)內電話(huà)，以及話(huà)價(jià)約為傳統電話(huà)服務(wù)價(jià)格十分之一的跨網(wǎng)電話(huà)。這種新的服務(wù)模式有別于傳統以長(cháng)途、國際電話(huà)為主的VoIP服務(wù)，成為電信業(yè)界一種新的發(fā)展契機，有些國家的運營(yíng)上也在考慮吸收日本的經(jīng)驗。

　　盡管各國號碼分配及管理方式不盡相同，但總體而言各國都采用較為保守的方式。其中，日本是采用國家電聯(lián)(ITU)對現行電話(huà)統一編碼標準即E.164方式，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的分配。日本僅將050前綴配給寬帶網(wǎng)絡(luò )用戶(hù)，且以一條線(xiàn)路一門(mén)號為原則。因此，日本當局并不擔心號碼不夠分配之問(wèn)題。日本的做法與國際上普遍推動(dòng)的ENUM的方向不同，由于日本2003年才開(kāi)始核發(fā)，其成功與否亦尚待觀(guān)察。

　　現將各國對網(wǎng)絡(luò )電話(huà)編碼方式整理如下表，請參閱。

　　各國電信網(wǎng)絡(luò )與互聯(lián)網(wǎng)編碼方式比較

美國	有幾家民間機構正積極從事ENUM研究與實(shí)驗(如Telcordia/Verisign、NeuStar、NetNumber)，其中NeuStar甚至向ITU-T申請了國碼+991 001做為跨國的ENUM實(shí)驗使用。
英國	2004年9月，英國Ofcom宣布，互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)服務(wù)提供商可以向客戶(hù)提供帶區號或不帶區號的互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)號碼。與目前固定電話(huà)號碼一樣，帶區號的互聯(lián)網(wǎng)電話(huà)號碼也是以“01”或“02”開(kāi)頭，這樣一來(lái)，消費者就能攜帶原有號碼轉向VoIP服務(wù)，或選擇能明示其居住位置的電話(huà)號碼。
奧地利	由VISIONng這個(gè)非營(yíng)利組織積極推動(dòng)，并于2002年5月得到ITU-T核準使用的+878 10國碼進(jìn)行跨國ENUM實(shí)驗。
法國	目前僅有研究報告，尚無(wú)實(shí)驗計劃。研究報告認為ENUM有助于VoIP服務(wù)的推廣。
瑞典	正規劃國內ENUM實(shí)驗。
中國	2002年10月由CNNIC成立ENUM Group，開(kāi)始進(jìn)行ENUM相關(guān)研究。
日本	VoIP的發(fā)展不同于其它國家，主動(dòng)介入并輔導互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者，直接以電信網(wǎng)絡(luò )E.164統一編碼格式內的號碼(050)核配與互聯(lián)網(wǎng)提供者做為VoIP號碼。

　　VOIP上的網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)實(shí)施問(wèn)題

　　網(wǎng)絡(luò )電話(huà)與傳統電話(huà)的互通在技術(shù)上是絕對可行的。從提高電信用戶(hù)的福利以及保障用戶(hù)享用各種創(chuàng )新服務(wù)的角度出發(fā)，網(wǎng)絡(luò )電話(huà)與傳統電話(huà)之間進(jìn)行互通是不可阻擋的趨勢。大部分網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的用戶(hù)都希望與傳統電話(huà)上的其它人互相通信，因此網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的監管政策必定要包含網(wǎng)絡(luò )電話(huà)與傳統電話(huà)之間進(jìn)行互聯(lián)互通的議題。

　　各國/地區當前的網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)政策可以作為未來(lái)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)互聯(lián)的基礎。以臺灣為例。根據臺灣《電信事業(yè)網(wǎng)絡(luò )互連管理辦法》規定，第一類(lèi)電信事業(yè)不得拒絕第二類(lèi)事業(yè)直接互連的要求。目前經(jīng)電信總局公布的第二類(lèi)電信業(yè)務(wù)僅有語(yǔ)音單純轉售服務(wù)，并未將網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)納入公告范圍。不過(guò)，臺灣交通部擬將網(wǎng)絡(luò )電信作為第二類(lèi)電信事業(yè)。因此，網(wǎng)絡(luò )電話(huà)經(jīng)營(yíng)者與第一類(lèi)電信事業(yè)間的通信，其互聯(lián)收費和結算方案等基本月澤，可以依照該辦法第四十一條的規定，由相關(guān)運營(yíng)商協(xié)商確定。我國的網(wǎng)絡(luò )電話(huà)互聯(lián)規制可以參考臺灣的做法。

　　在網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)的各種商業(yè)模式尚在初步發(fā)展階段，監管機構不宜強力介入。由于傳統電話(huà)網(wǎng)絡(luò )間的互連結算費是以通話(huà)時(shí)間計價(jià)，但互聯(lián)網(wǎng)間的互聯(lián)費用是以分組交換包為計價(jià)基礎的，未來(lái)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)與傳統電話(huà)的互聯(lián)與互聯(lián)費用的確定，將因誰(shuí)是主要經(jīng)營(yíng)者及誰(shuí)的網(wǎng)絡(luò )是主要的傳輸網(wǎng)絡(luò )等問(wèn)題而更加復雜。因此監管機構應密切觀(guān)察新的網(wǎng)絡(luò )的互聯(lián)狀況，并謹記網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)的爭議一定會(huì )發(fā)生。另外，電信監管機構在介入處理網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)費用時(shí)，應考慮雙方的補償是相稱(chēng)的、合理的。

　　VoIP運營(yíng)商的普遍服務(wù)義務(wù)承擔問(wèn)題

　　VoIP的蓬勃發(fā)展也將沖擊現有的普遍服務(wù)補貼制度的平衡，需要重新定義電信市場(chǎng)及管制架構的技術(shù)基礎。

　　美國《VoIP管制自由法(2004)》草案規定，希望保護或者不打破原有重要的國家政策目標如普遍服務(wù)和法律強制接入，要求VoIP的提供商以某種形式繳納普遍服務(wù)基金。草案要求法案生效后給FCC180天的時(shí)間提出選擇性的接入費和處理普遍服務(wù)費的辦法。草案也規定了有關(guān)911服務(wù)、為執行法律而監控電話(huà)、對喪失能力的人提供電話(huà)接入、改善技術(shù)的可靠性等等條款。

　　根據臺灣交通部2001年12月27日的公告，經(jīng)營(yíng)語(yǔ)音單純轉售服務(wù)或網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的第二類(lèi)電信事業(yè)者為電信普遍服務(wù)承擔者，應按照有關(guān)規定分攤普遍服務(wù)費用。不過(guò)，臺灣也有豁免性規定。如根據臺灣《電信普及服務(wù)管理辦法》第第二十一條第三項規定，普遍服務(wù)分攤者如果其年度營(yíng)業(yè)額未達到電信總局規定的金額的，可以不分攤該年度的普遍服務(wù)費用。

　　VoIP的服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題

　　網(wǎng)絡(luò )電話(huà)經(jīng)過(guò)的路由和網(wǎng)絡(luò )可能相當復雜，并且涉及到管轄權問(wèn)題。例如一個(gè)網(wǎng)絡(luò )電話(huà)可能系由許多經(jīng)過(guò)不同路由的分組包交換傳遞至受話(huà)端，若部分分組包經(jīng)過(guò)服務(wù)質(zhì)量較差的線(xiàn)路從而影響通話(huà)質(zhì)量，究竟那一個(gè)國家或經(jīng)營(yíng)者或網(wǎng)絡(luò )系統應該負責呢?這常會(huì )引發(fā)爭議，甚至可能需要尋求國際合作才能解決。

　　目前網(wǎng)絡(luò )電話(huà)通話(huà)質(zhì)量的國際標準尚未有明確的規范，故暫不宜貿然對網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的通話(huà)質(zhì)量做出明確規范，而是應密切觀(guān)察國際上的趨勢與進(jìn)展，并及時(shí)做出反應。

　　雖然網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)是使用分組交換IP技術(shù)的電話(huà)服務(wù)，但由于網(wǎng)絡(luò )電話(huà)機在外表、感覺(jué)及使用上均與傳統電話(huà)機幾無(wú)二致，因此大部分的網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)使用者可能都有意或無(wú)意地期望網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)具有傳統PSTN電話(huà)服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量，因此提供網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者應明確告訴其潛在與現有用戶(hù)其所提供的通話(huà)質(zhì)量，并強調目前不應將網(wǎng)絡(luò )電話(huà)視為取代傳統PSTN電話(huà)之的服務(wù)，不致這些用戶(hù)對當前網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的服務(wù)質(zhì)量抱不切實(shí)際的期望。

　　VoIP帶來(lái)的安全問(wèn)題

　　電信網(wǎng)絡(luò )和電信服務(wù)涉及到國家安全和信息安全問(wèn)題，根據各國的國內法，電信經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)協(xié)助執行通信安全檢查。

　　對網(wǎng)絡(luò )安全的檢測，一般是采用實(shí)時(shí)監控的形式進(jìn)行。比如對于移動(dòng)電話(huà)或者一般的市話(huà)，可以采用實(shí)時(shí)掌握其位置以及登記的電話(huà)用戶(hù)來(lái)進(jìn)行。但是，如果網(wǎng)絡(luò )電話(huà)經(jīng)營(yíng)者一端的VOIP服務(wù)器不能將物理層的ADSL電路賬號及密碼一定查實(shí)核對時(shí)，對網(wǎng)絡(luò )電話(huà)的用戶(hù)就無(wú)法進(jìn)行實(shí)時(shí)監控。

　　日本的做法可以用來(lái)作為借鑒。以日本Yahoo!BB 目前開(kāi)展的網(wǎng)絡(luò )電話(huà)為例，因其網(wǎng)絡(luò )電話(huà)僅限于在固定ADSL傳輸電路上使用(將物理層的ADSL電路賬號及密碼一并查核)，因此可進(jìn)行實(shí)時(shí) (real time) 的通信檢測。因此，日本Yahoo!BB 的開(kāi)放方式，確實(shí)可以作為參考。當然，這種監控方式還需要做進(jìn)一步探討。

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