電信業(yè)務(wù)分類(lèi)及許可新動(dòng)向

2003/11/28

　　 我國《電信條例》將電信業(yè)務(wù)分為基礎電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)并加以管理，這無(wú)疑符合當前國際電信產(chǎn)業(yè)的主流做法。但我國《電信法》是否采取這種業(yè)務(wù)分類(lèi)模式，值得探討。畢竟，一方面，國際上電信業(yè)務(wù)分類(lèi)及許可立法出現了新的動(dòng)向，另一方面，我國執法實(shí)踐以及電信業(yè)發(fā)展需要呼喚電信立法對此應有新的選擇和突破。

電信業(yè)務(wù)分類(lèi)：趨于簡(jiǎn)化管理

　　《電信條例》將電信業(yè)務(wù)分為基礎電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)兩大類(lèi)，這種劃分方式來(lái)自于WTO的電信服務(wù)部門(mén)的劃分（見(jiàn)表一）。

表一

　　將電信業(yè)務(wù)分為基礎和增值兩大類(lèi)是當前國際電信產(chǎn)業(yè)的主流做法，然而，自其產(chǎn)生之日起便不斷受到電信技術(shù)、業(yè)務(wù)和市場(chǎng)發(fā)展以及管制實(shí)踐的挑戰。比如，隨著(zhù)電信技術(shù)發(fā)展，數字信息在IP網(wǎng)絡(luò )或任何提供者的租賃線(xiàn)路上流動(dòng)，話(huà)音、數據、傳真和所有的增值業(yè)務(wù)能夠并且正在被不加區別地傳送。新的傳輸技術(shù)的采用、集成不同技術(shù)能力的提高以及新的服務(wù)提供者的出現（這些服務(wù)提供者不是以專(zhuān)門(mén)從事特定電信服務(wù)而是以致力于服務(wù)特定市場(chǎng)的身份出現），使GATS許多電信分部門(mén)之間的區別已經(jīng)日益模糊。另外，隨著(zhù)電信市場(chǎng)的發(fā)展，出現了這樣一些經(jīng)營(yíng)者，他們是基于批發(fā)業(yè)務(wù)對零售業(yè)務(wù)、基礎設施經(jīng)營(yíng)者對轉售者，或者國際業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者對國內業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的身份出現，而不是基于提供話(huà)音業(yè)務(wù)對提供數據業(yè)務(wù)的身份出現。

　　WTO秘書(shū)處認為，WTO將電信業(yè)務(wù)分為基礎電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)不是必然反映并且也沒(méi)有必要與任何特定國家的管制實(shí)踐相一致。比如，一些國家就把移動(dòng)電話(huà)、尋呼或數據傳輸（無(wú)論是否實(shí)時(shí)）作為增值業(yè)務(wù)。在已經(jīng)實(shí)現了自由化的電信市場(chǎng)上，基礎業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)的區別已經(jīng)越來(lái)越不重要了，除非與定義公共或普遍服務(wù)目標有關(guān)系時(shí)才可以作此區分。

　　一些國家和地區的電信法也在修正此類(lèi)方式。比如香港《電訊條例》沒(méi)有明確規定電信業(yè)務(wù)分類(lèi)要分為基礎業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)，而是將電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者分為“傳送者”（carrier）及“傳送服務(wù)提供者”（carriageserviceprovider），前者經(jīng)營(yíng)基礎網(wǎng)絡(luò )設施，而后者指無(wú)設施的電信服務(wù)提供者。由此可見(jiàn)，香港電信管理局是按照是否經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò )基礎傳輸設施而劃分電信運營(yíng)商的，根據主體的不同進(jìn)行不同的管制。

　　日本2001年修訂的《電信事業(yè)法》中沒(méi)有明確的電信業(yè)務(wù)分類(lèi)方式，而是將電信事業(yè)分為第一類(lèi)和第二類(lèi)兩大類(lèi)（見(jiàn)表二）。

表二

　　不過(guò)，日本目前已經(jīng)開(kāi)始改變這種事業(yè)分類(lèi)，開(kāi)始向新的管理體制過(guò)渡（見(jiàn)圖一）。

　　臺灣地區與日本類(lèi)似，電信事業(yè)分為第一類(lèi)電信事業(yè)及第二類(lèi)電信事業(yè)。第一類(lèi)電信事業(yè)指設置電信機線(xiàn)設備、提供電信服務(wù)之事業(yè)。電信機線(xiàn)設備指連接發(fā)信端與受信端之網(wǎng)絡(luò )傳輸設備、與網(wǎng)絡(luò )傳輸設備形成一體而設置之交換設備以及二者之附屬設備。第二類(lèi)電信事業(yè)指第一類(lèi)電信事業(yè)以外之電信事業(yè)，又分為第二類(lèi)電信事業(yè)特殊業(yè)務(wù)與第二類(lèi)電信事業(yè)一般業(yè)務(wù)。第二類(lèi)電信事業(yè)特殊業(yè)務(wù)指經(jīng)營(yíng)語(yǔ)音單純轉售服務(wù)、網(wǎng)絡(luò )電話(huà)服務(wù)、租用國際電路提供不特定用戶(hù)國際間之通信服務(wù)或其它經(jīng)“交通部”公告之營(yíng)業(yè)項目者。第二類(lèi)電信事業(yè)一般業(yè)務(wù)指《臺灣電信法》第四款以外之第二類(lèi)電信事業(yè)業(yè)務(wù)。

　　新加坡IDA與澳大利亞ACA在電信業(yè)務(wù)分類(lèi)上，大致采用與歐盟及WTO相類(lèi)似的分類(lèi)方式。新加坡以“基于設施”和“不基于設施”、澳大利亞則區分為“電信運營(yíng)商”（carrier）及“服務(wù)提供者”（carriageserviceprovider）作為分類(lèi)方式，不同之處則多體現在許可證發(fā)放及管制制度設計上。

　　電信業(yè)務(wù)分類(lèi)的目的在于進(jìn)行管理，而業(yè)務(wù)分類(lèi)并不必然與許可制度聯(lián)系在一起。從業(yè)務(wù)許可制度看，已經(jīng)從業(yè)務(wù)許可向對主體進(jìn)行許可過(guò)渡。在電信市場(chǎng)發(fā)展仍處在較低水平從而電信競爭不足的國家和地區，對于那些擁有基礎電信網(wǎng)絡(luò )設施的經(jīng)營(yíng)者仍須要實(shí)行許可制，因為這些主體擁有必要的電信資源，通過(guò)事前管制的方式可以實(shí)現管制目的。

　　對于這兩種業(yè)務(wù)分類(lèi)的優(yōu)劣分析，可以歸納為表三。

表三

　　鑒于此，我國在制定《電信法》時(shí)，應當超越《電信條例》的業(yè)務(wù)分類(lèi)方式，從簡(jiǎn)化管理的方式對電信業(yè)務(wù)重新進(jìn)行分類(lèi)。具體而言，是將電信業(yè)務(wù)分為第一類(lèi)電信業(yè)務(wù)和第二類(lèi)電信業(yè)務(wù)。其中，第一類(lèi)電信業(yè)務(wù)，是指利用自有的電信傳輸設施、交換設施及其它輔助設施向社會(huì )公眾提供電信服務(wù)的業(yè)務(wù)，或者將電信傳輸等設施出租供他人使用的業(yè)務(wù)。第二類(lèi)電信業(yè)務(wù)是指租用電信傳輸等設施提供電信服務(wù)的業(yè)務(wù)。通過(guò)對這兩類(lèi)經(jīng)營(yíng)者施加不同的管理方式，進(jìn)行有針對性的電信管制。因此，電信法草稿設計的管理體制就是從管住主體的角度考慮的，而不是對各具體業(yè)務(wù)進(jìn)行許可管理。

　　對這種新的分類(lèi)方式，可能會(huì )遇到一些質(zhì)疑。比如，這種分類(lèi)方式與現有的業(yè)務(wù)分類(lèi)區別很大，如何解決二者的沖突問(wèn)題？還有一個(gè)很多人關(guān)心的問(wèn)題，即這種分類(lèi)如何與WTO的業(yè)務(wù)分類(lèi)相協(xié)調？

　　對于前一個(gè)問(wèn)題，解決方式非常容易。從國外的許可制度管理來(lái)看，往往通過(guò)一個(gè)“過(guò)渡期”安排來(lái)加以解決。具體講，就是允許許可證持有人在許可證的有效期內繼續使用原有的許可證。在許可證期限屆滿(mǎn)需要申請續延時(shí)，再完成許可證的變更手續。另外還有兩種解決方式，一是通過(guò)到原發(fā)證機關(guān)進(jìn)行即時(shí)變更，二是在許可證年檢時(shí)辦理許可證變更手續。

　　關(guān)于新的業(yè)務(wù)分類(lèi)與WTO的業(yè)務(wù)分類(lèi)協(xié)調問(wèn)題，實(shí)際上也不成其為一個(gè)問(wèn)題。WTO的業(yè)務(wù)分類(lèi)只是在WTO基礎電信服務(wù)談判時(shí)采納的一種方式，并不是各國進(jìn)行電信管制時(shí)必須采納的一種業(yè)務(wù)分類(lèi)方式。正如前所述，將電信業(yè)務(wù)分為基礎電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)并不是必然反映并且也沒(méi)有必要與任何特定國家的管制實(shí)踐相一致。各國完全可以從本國的實(shí)際管制需要出發(fā)對電信業(yè)務(wù)作出自己的分類(lèi)，而不必局限于按照WTO的業(yè)務(wù)分類(lèi)模式。我國在實(shí)行了新的電信業(yè)務(wù)分類(lèi)后，可以將該業(yè)務(wù)分類(lèi)與WTO的業(yè)務(wù)分類(lèi)進(jìn)行對照，以滿(mǎn)足WTO電信服務(wù)談判的需要。

電信業(yè)務(wù)許可：趨向放寬并簡(jiǎn)化程序

　　電信業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度的最終目的在于透過(guò)許可證發(fā)放管理，以確保電信服務(wù)及通信質(zhì)量，并兼顧消費者權益。然而如果許可證制度過(guò)于嚴格，就會(huì )造成國內外潛在經(jīng)營(yíng)者無(wú)法依市場(chǎng)變化而迅速投入，不僅貽誤商機，而且會(huì )削弱本國電信市場(chǎng)的國際競爭實(shí)力。從各國/地區的電信業(yè)務(wù)許可管理情況看，在電信服務(wù)及產(chǎn)業(yè)日趨國際化的趨勢下，許多國家對于基礎電信業(yè)務(wù)的管制及許可證發(fā)放都呈現出逐漸放寬的趨勢。除需使用電信稀缺資源的業(yè)務(wù)給予較嚴管制外，增值電信業(yè)務(wù)則大多加以放寬。一方面減少行政管理負擔，另一方面則可符合WTO“電信市場(chǎng)開(kāi)放”原則。目前國際上的電信許可制度形成了三個(gè)層次：

　　1.一些電信發(fā)達國家開(kāi)始廢除許可制度，轉而采用一般授權或登記制。歐盟就從今年7月開(kāi)始廢除了許可證制度，改采一般授權制。按照新的管制方案，管制機構將不再發(fā)放單獨許可證。相反，一般授權制將允許任何機構來(lái)建設網(wǎng)絡(luò )并提供業(yè)務(wù)，前提是要滿(mǎn)足適用于所有經(jīng)營(yíng)者的一般性條件。只有在企業(yè)被認定為具有顯著(zhù)市場(chǎng)力量時(shí)方可施加更為嚴格的條件，即對主導運營(yíng)商實(shí)行非對稱(chēng)管制。另外，只有在涉及稀缺資源，比如無(wú)線(xiàn)頻率或碼號資源時(shí)，管制者才能采用個(gè)別授權制限制運營(yíng)商的數量。日本也是如此，根據日本《電信事業(yè)法》規定，第一類(lèi)電信業(yè)務(wù)應獲得總務(wù)省許可，提供第二類(lèi)電信業(yè)務(wù)采用“登記制”或“報備制”。根據總務(wù)省的有關(guān)規定，日本決定在2003年取消電信業(yè)務(wù)許可制度，而統一采用登記制度，而對其他運營(yíng)商仍采用通知制度。

　　2.一些國家仍采用許可制度，但縮小管制范圍。依照香港的《電訊條例》，只要電信運營(yíng)商無(wú)設置電訊條例中所規定之電信設施者，均可不必申請執照，有設置電訊設施之業(yè)者方需申請公共非專(zhuān)利電訊服務(wù)（PNETS）執照。《電訊條例》規定了五類(lèi)業(yè)務(wù)牌照，分別是專(zhuān)利牌照、傳送者牌照、特別牌照、類(lèi)別牌照和臨時(shí)牌照。而韓國對電信業(yè)務(wù)分別實(shí)行許可、登記和申告制度。根據韓國2002年《通信基本法》和《電氣通信事業(yè)法》的規定，電信業(yè)務(wù)分為關(guān)鍵（Key）通信業(yè)務(wù)、特定（Specific）通信業(yè)務(wù)和增值通信業(yè)務(wù)三種。其中關(guān)鍵通信業(yè)務(wù)采用許可制度，申請經(jīng)營(yíng)關(guān)鍵通信業(yè)務(wù)必須獲得情報通信部長(cháng)官的許可，許可時(shí)，可以要求加上業(yè)務(wù)提供或發(fā)展通信產(chǎn)業(yè)而進(jìn)行研究、開(kāi)發(fā)等必要條件，必須經(jīng)過(guò)情報通信政策審議委員會(huì )的審議。但是，對于情報通信部令決定的小型事業(yè)的許可，則不受此限制。而特定通信業(yè)務(wù)和增值通信業(yè)務(wù)則分別采用登記和申告制度。

　　3.一些國家和地區仍對所有業(yè)務(wù)實(shí)行許可制度。如我國臺灣電信法規定，第一類(lèi)電信事業(yè)應經(jīng)“交通部”特許并發(fā)給執照，始得營(yíng)業(yè)；經(jīng)營(yíng)第二類(lèi)電信事業(yè)，應向電信總局申請許可，經(jīng)依法辦理公司或商業(yè)登記后，發(fā)給許可執照，始得營(yíng)業(yè)。

　　此外，各國還普遍放松了對許可證發(fā)放的管理程序。比如澳大利亞1997年新的《電信法》將該國電信業(yè)務(wù)分為“傳輸者”（Carrier）及“傳輸服務(wù)提供者”（CarriageServiceProvider）兩類(lèi)。在有效及簡(jiǎn)化管理的原則下，澳大利亞通信管理局（ACA）僅要求電信運營(yíng)商（Carrier）必須申請執照或登記，但為了簡(jiǎn)化許可證管理，澳大利亞在其許可證發(fā)放管理規定中針對不同電信運營(yíng)商個(gè)別設立其應履行的義務(wù)，如建立和維護設施的權力和豁免權等，義務(wù)方面則僅要求運營(yíng)商必須就消費者權益保護部分提出承諾。服務(wù)提供者不必申請許可證，但應成為電信申訴計劃TIO（TelecommunicationIndus�瞭ryOmbudsman）的會(huì )員，以確保消費者權益。因此澳大利亞在許可證審查與發(fā)放上顯得較為寬松。

　　新加坡電信市場(chǎng)于2000年4月1日全面開(kāi)放后，將其發(fā)照方式改成兩類(lèi)，“基于設施的運營(yíng)商”（fa�瞔ilities－basedoperator；FBO）的電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者必須申請以設施為主的經(jīng)營(yíng)者FBO許可證；而需要通過(guò)租用FBO的電信網(wǎng)絡(luò )元素（如傳輸量、交換服務(wù)、管道、光纖等）來(lái)提供電信服務(wù)或轉售FBO電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者，必須申請以服務(wù)為主的SBO許可證。其中，租用國際傳輸線(xiàn)路來(lái)提供服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者必須申請單項許可證，包括國際簡(jiǎn)單話(huà)音/數據轉售（ISVR/ISDR）、電路出租、公眾網(wǎng)際網(wǎng)路的存取及虛擬專(zhuān)用網(wǎng)（VPN）等服務(wù)。除上述單項許可證外，其它SBO的服務(wù)是采用類(lèi)別許可制。而在許可證管理上，僅單項許可證必須提出申請，而類(lèi)別許可證僅需向新加坡電信管理機構IDA登記備查即可。

　　從電信許可制度的發(fā)展看，逐步取消許可制度將是發(fā)展的方向。但是，在現階段，我國仍有必要實(shí)行許可制度，以維護電信市場(chǎng)秩序，保護電信用戶(hù)和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者的合法權益，保障電信服務(wù)，促進(jìn)電信事業(yè)的健康發(fā)展。但許可證發(fā)放應從業(yè)務(wù)管理向管理市場(chǎng)主體轉變，以簡(jiǎn)化監管。按電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者是否自己擁有（自建或購買(mǎi)）傳輸網(wǎng)絡(luò )設施為標準分為第一類(lèi)電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者和第二類(lèi)電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者。其中第二類(lèi)電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者又分為一般第二類(lèi)電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者和特殊第二類(lèi)電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者。特殊第二類(lèi)電信服務(wù)業(yè)是指租用電信傳輸（送）設備提供本地、長(cháng)途、國際公眾語(yǔ)音業(yè)務(wù)服務(wù)或經(jīng)電信管理機構公告的其他電信服務(wù)的行業(yè)。一般第二類(lèi)電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者是指特殊第二類(lèi)電信服務(wù)業(yè)之外的第二類(lèi)電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者。

　　對第一類(lèi)電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者和特殊第二類(lèi)電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行特殊許可制，而對一般第二類(lèi)電信服務(wù)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行一般許可制。對于一般許可體制，由管制機構預先制訂一系列資格條件，符合條件的業(yè)務(wù)申請者只要完成在管制機構的登記手續后，就可以經(jīng)營(yíng)許可證上規定的業(yè)務(wù)。同時(shí)，要改變重視事前管制而事后管制不足的現狀，在消費者權利保護方面加強規定，以實(shí)現電信立法的宗旨。

（作者為信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院高級研究員）

中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)(www.cnii.com.cn)