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法國的三網(wǎng)融合之道

周光斌 2006/10/25

　　探求法國的三網(wǎng)融合，必須充分考慮歐盟的整個(gè)通信大環(huán)境。與全球大多數地區相比，歐盟的通信環(huán)境比較寬松和健康。其表現在：法律比較統一，市場(chǎng)壁壘較低，障礙較少，發(fā)展比較平穩。同樣，歐盟的三網(wǎng)融合環(huán)境比許多國家和地區順當，進(jìn)程也比較順利。

　　法國三網(wǎng)融合的環(huán)境

　　法國的電信和廣播電視彼此是對稱(chēng)開(kāi)放的，融合發(fā)展是主旋律。在歐盟大環(huán)境的促進(jìn)下，法國的三網(wǎng)融合自然也做得不錯。

　　歐盟大環(huán)境

　　這里說(shuō)的歐盟大環(huán)境，是指歐盟的電信開(kāi)放發(fā)展的大環(huán)境。體現這種環(huán)境的標志是歐盟2002年～2003年《管制框架指令》、《接入指令》、《互聯(lián)指令》以及《關(guān)于電子通信產(chǎn)品和服務(wù)相關(guān)市場(chǎng)的建議》等。這些《指令》和《建議》總的精神就是要求各成員國進(jìn)一步降低電子通信的市場(chǎng)準入壁壘，實(shí)施公平、透明和無(wú)歧視的網(wǎng)絡(luò )互聯(lián)，鼓勵發(fā)展新技術(shù)新業(yè)務(wù)。其中，《管制框架指令》通過(guò)定義“電子通信網(wǎng)”在網(wǎng)絡(luò )層面為三網(wǎng)注入了融合元素。根據《管制框架指令》定義，電子通信網(wǎng)“意指用于傳輸信號的目的傳輸系統、交換設備或路由選擇設備以及允許通過(guò)線(xiàn)路、無(wú)線(xiàn)電、光纜或其他電磁手段傳送信號的其他資源，包括衛星網(wǎng)、固定電信網(wǎng)（電路交換和分組交換，包括因特網(wǎng)）以及地面移動(dòng)網(wǎng)、電力電纜系統以及廣播與電視網(wǎng)、CATV網(wǎng)，不論其傳送的信息類(lèi)型。”關(guān)于電子通信業(yè)務(wù)，《框架指令》將其定義為“整個(gè)或主要在電子通信網(wǎng)上傳送信號所提供的業(yè)務(wù)，包括電信業(yè)務(wù)和在廣播用的網(wǎng)上的傳送業(yè)務(wù)，但不包括提供或實(shí)施對使用電子通信網(wǎng)和業(yè)務(wù)傳送內容的編輯控制……”由此可見(jiàn)，根據歐盟的指令，三網(wǎng)都是電子通信網(wǎng)，電子通信網(wǎng)既可以傳送電信業(yè)務(wù)，也可以傳輸視聽(tīng)業(yè)務(wù)。

　　值得注意的是，2006年6月29日歐盟委員會(huì )公布了對《電信管制框架》進(jìn)行改革的建議。“建議”的政策走向是進(jìn)一步放松監管，比如將減少與電信相關(guān)的批發(fā)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)的監管數量，“廣泛采用新的商業(yè)模式和技術(shù)”，“給歐盟市場(chǎng)注入更多的活力”。這一建議將在2007年進(jìn)行具體討論，并將于2009年或者2010年實(shí)施。不難推斷，未來(lái)歐盟三網(wǎng)融合的大環(huán)境將越來(lái)越寬松。

　　國內好氣氛

　　（1）歷史淵源

　　法國電信與廣電的關(guān)系在歷史上并不是完全割裂的，兩者存在交叉參與。這一點(diǎn)可以從法國電信公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍看出來(lái)。實(shí)際上，法國電信公司早就參與法國廣播電視業(yè)，為其提供網(wǎng)絡(luò )傳輸能力。1996年以前法國廣播電視傳輸網(wǎng)60%以上由法國電信公司提供。甚至，法國廣播電視商TDF曾經(jīng)就是法國電信（FT）的一部分，只是TDF可以建立自己的獨立網(wǎng)絡(luò )，也可以租用法國電信公司的傳輸網(wǎng)絡(luò )。

　　1996年，法國電信公司為應對市場(chǎng)開(kāi)放的挑戰，從股份公司改制為集團公司。集團公司分國外和國內兩大部分。國內部分實(shí)行母公司和子公司體制。到1999年，在法國國內的40家子公司中，這些子公司按業(yè)務(wù)分成固定電話(huà)、移動(dòng)電話(huà)、互聯(lián)網(wǎng)和多媒體、CATV和數據通信4大塊，而經(jīng)營(yíng)CATV和數據通信的子公司就有10家之多。由此可知，法國電信集團公司10年以前就可以經(jīng)營(yíng)有線(xiàn)電視業(yè)務(wù)，電信與廣電在歷史上有著(zhù)不一般的聯(lián)系。

　　前幾年因政策調整，廣電方面推進(jìn)改革，網(wǎng)臺分開(kāi)，再加受法律及地方性行政法規的影響，法國電信公司從廣播電視領(lǐng)域的得到利潤很薄，不得不大步從該領(lǐng)域撤退。

　　（2）法律支持

　　在法國，支撐三網(wǎng)融合的基本法律是《郵電法》、《電信管制法》、《視聽(tīng)通信法》和《通信自由法》。

　　作為電信根本大法的《郵電法》，其中的條文規定，公共電信運營(yíng)商可以“建立和經(jīng)營(yíng)廣播電視網(wǎng)絡(luò )”。這里說(shuō)的廣播電視網(wǎng)絡(luò )應當理解為廣播電視傳輸。由于時(shí)代變遷需要，《郵電法》在1996年和2006年兩次受到重大修改，并且現在改稱(chēng)《電子通信與郵政法》。后者充分吸納了歐盟指令基本精神，在市場(chǎng)準入方面，除了無(wú)線(xiàn)頻率和電話(huà)號碼需要個(gè)別許可證或使用權外，將長(cháng)期實(shí)行電信市場(chǎng)準入許可證制度改為“一般授權”。新的電信提供者無(wú)需申請許可證就可以進(jìn)入電信市場(chǎng)，廣播電視業(yè)自然包括在其中。

　　《電信管制法》是為了跟上歐盟1998年開(kāi)放基礎電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)承諾而專(zhuān)門(mén)出臺的一部監管法律。現在看來(lái)，法國的做法很獨特，世界上像法國一樣專(zhuān)門(mén)設立電信管制法的很少。《電信管制法》雖然總體上仍然是對《郵電法》修改的結果，但修改的重點(diǎn)突出電信管制的系統性，全面包含了與電信有關(guān)的監管內容。《電信管制法》要求，所有公共網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商“應當客觀(guān)、透明、無(wú)歧視允許……視聽(tīng)業(yè)務(wù)接入其網(wǎng)絡(luò )”。這說(shuō)明，電信法律要求電信網(wǎng)絡(luò )對視聽(tīng)業(yè)務(wù)開(kāi)放，無(wú)疑為視聽(tīng)業(yè)務(wù)進(jìn)入電信添了一把火。

　　《視聽(tīng)通信法》早在1982年就面世了，2004年對其修訂，改稱(chēng)《電子通信及視聽(tīng)通信服務(wù)法》，同樣具有濃厚的歐盟指令色彩。這就是說(shuō)，視聽(tīng)服務(wù)市場(chǎng)比以前更開(kāi)放了，在競爭環(huán)境下電信進(jìn)入視聽(tīng)業(yè)不成問(wèn)題。

　　《通信自由法》是1986年頒布的，1996年及其后多次多處被修改。法律重點(diǎn)針對廣播電視業(yè)，也同時(shí)涉及廣電和電信兩業(yè)的融合。主要內容有：規定開(kāi)放新的通信業(yè)務(wù)，發(fā)展地面數字電視（TNT）；淡化廣電監管機構對頻率資源的指定或指配，實(shí)行頻率資源招標機制；經(jīng)營(yíng)廣電業(yè)務(wù)必須獲得相關(guān)部門(mén)或機構的許可；地方政府或團體可以建立或掌管轄區內的廣電網(wǎng)絡(luò )；電信運營(yíng)商可以與廣電企業(yè)合作方式經(jīng)營(yíng)有線(xiàn)電視網(wǎng)；電信運營(yíng)商在依法獲得電信主管部門(mén)批準后可以單獨經(jīng)營(yíng)地方有線(xiàn)電視網(wǎng)。

　　（3）業(yè)務(wù)切入

　　首先，電信和廣電在寬帶接入上可以“并道”。近年，法國寬帶用戶(hù)市場(chǎng)發(fā)展非常快，法國寬帶市場(chǎng)現在排歐洲第二，2005年底法國電信市場(chǎng)上擁有950萬(wàn)寬帶用戶(hù)（ADSL，Cable，BLR），2006年突破1000萬(wàn)不成問(wèn)題。法國寬帶市場(chǎng)的快速發(fā)展得益于當時(shí)的電信管制局的決策：發(fā)展寬帶接入，開(kāi)放傳統電信運營(yíng)商本地環(huán)路市場(chǎng)。這樣，電信運營(yíng)商可以通過(guò)ADSL傳送電視。反之，CATV網(wǎng)也可以傳送話(huà)音和文本。

　　另外，廣電業(yè)務(wù)數字化為電信和廣電的融合發(fā)展帶來(lái)新的市場(chǎng)機會(huì )。2006年初，根據主管文化和通信的部長(cháng)建議，相關(guān)部門(mén)草擬了一部《關(guān)于視聽(tīng)廣播和未來(lái)電視現代化法律草案》，草案建議2011年11月30日之前在全法國實(shí)現廣播數字化。與此同時(shí)，推進(jìn)數字電視，“未來(lái)電視現代化就是高清晰度電視和移動(dòng)電視（TMP）”。電信監管機構ARCEP建議，TMP可以在地面無(wú)線(xiàn)電網(wǎng)播放，也可以在電子通信網(wǎng)上和在第三代移動(dòng)網(wǎng)及WiMAX網(wǎng)上播放。ARCEP還建議，電視內容應具有靈活性，以保證內容的創(chuàng )新和多樣性的自由。由此可見(jiàn)，《關(guān)于視聽(tīng)廣播和未來(lái)電視現代化法律草案》將進(jìn)一步拓寬三網(wǎng)融合之門(mén)。

　　網(wǎng)絡(luò )電視是一種新的網(wǎng)絡(luò )業(yè)務(wù)，也是電信和廣電融合發(fā)展的另一個(gè)大市場(chǎng)。據稱(chēng)，網(wǎng)絡(luò )電視將在未來(lái)5年成為西歐發(fā)展最快的新興媒體之一，而法國將是歐洲網(wǎng)絡(luò )電視的最大市場(chǎng)。到2006年底，法國將擁有170萬(wàn)網(wǎng)絡(luò )電視用戶(hù)，收視費可望超過(guò)1.4億歐元。法國網(wǎng)絡(luò )綜合服務(wù)商Free是法國目前第三大電信運營(yíng)商，又是最大的網(wǎng)絡(luò )電視提供商，其用戶(hù)數達110萬(wàn)，緊隨其后的是法國電信（FT）、NEUF以及Cegetel電信公司，它們的網(wǎng)絡(luò )電視用戶(hù)多則幾十萬(wàn)戶(hù)，最少6萬(wàn)戶(hù)。

　　總之，到現在為止，在市場(chǎng)準入方面，法國電信業(yè)和廣播電視業(yè)彼此不是排斥的。這種環(huán)境對于三網(wǎng)融合很有益處。但現在的實(shí)際情況是：廣電進(jìn)入電信的不多。造成這種情況的原因主要不是行業(yè)壁壘，也不是技術(shù)原因，而是資金問(wèn)題。目前法國廣播電視運營(yíng)商需要投入大量的資金建設新網(wǎng)絡(luò )、開(kāi)發(fā)新業(yè)務(wù)，無(wú)暇進(jìn)入電信領(lǐng)域。相對而言，電信進(jìn)入廣電的動(dòng)作大一些，尤其看好數字電視。

　　法國廣播電視的監管

　　法國廣播電視管理體制近幾十年來(lái)一直在演化和變革，其重大的時(shí)間坐標是1964年、1982年和1986年。

　　1964年以前，法國實(shí)施以中央政府為主要角色對公共廣播電視進(jìn)行領(lǐng)導的國有公共體制，也就是政府主導下的國有公共體制。法國廣播公司（其后更名為法國廣播電視公司，簡(jiǎn)稱(chēng)RTF）依法壟斷法國廣播電視，歸屬法國政府，對政府信息部負責，政府總理任免其負責人，并全面控制其新聞報道和節目安排。這一政府壟斷體制在1964年結束，隨后法國成立法國公共廣播電視機構（ORTF，也稱(chēng)廣播電視局），但ORTF跟法國政府之間依然存在默從關(guān)系。

　　1982年，法國出臺了《視聽(tīng)通信法》，隨之成立傳播視聽(tīng)委員會(huì )（HA）。根據新的法律，廣播電視與政府關(guān)系淡化，政企分開(kāi)。從此以后，廣播電視公司成為社會(huì )性企業(yè)，開(kāi)始引入市場(chǎng)競爭。

　　1986年，《通信自由法》出臺，同年成立了“國家自由通信委員會(huì )”，也有的稱(chēng)之為“國家自由傳播委員會(huì )”（CNCL）。之后，1989年最高視聽(tīng)委員會(huì )（CSA：Conseil superieur audivisuel）成立。“國家自由通信委員會(huì )”和“最高視聽(tīng)委員會(huì )”的成立象征法國公共廣播電視體制發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化，政府主導之下的國有公共廣播電視體制演變?yōu)閲猩鐣?huì )公營(yíng)廣播電視體制，實(shí)現了由政府主導向獨立的國家廣播電視行業(yè)行政機構主導的歷史性轉型。

　　目前，最高視聽(tīng)委員會(huì )是法國廣播電視監管機構，享有政府授予的很大權利，包括從人事提名、經(jīng)費管理、政策提案、市場(chǎng)監督、監督懲處等。它統一管理包括公營(yíng)、私營(yíng)，全國和地方電視節目市場(chǎng)。單就監管職能而言，其職能包括：

分配技術(shù)傳送系統和確認技術(shù)標準

制訂節目制作和播出規則

限定廣告時(shí)間

確保新聞內容的準確性和多元性

發(fā)放或吊銷(xiāo)廣播電視執照

規范市場(chǎng)和投資等

與相關(guān)機構的協(xié)調

執行紀律

　　CSA和美國FCC的不同之處在于，CSA沒(méi)有負責電信方面的業(yè)務(wù)，而多加了像BBC的 Broadcasting Standard Commission的規范媒體的角色。CSA 雖然是由政府編列預算作為經(jīng)費來(lái)源，但卻是完全獨立的。

　　電信與廣電監管機構的關(guān)系

　　前面已經(jīng)介紹過(guò)，CSA目前是法國廣播電視業(yè)的獨立監管機構，在融合環(huán)境下，歐盟對廣播電視業(yè)的指令，法國政府也必須進(jìn)行內部消化，但這種消化沒(méi)有從根本上改變CSA對廣播電視業(yè)的監管職能。

　　根據2004年7月9日第2004－669號法令， CSA負責監管廣播電視業(yè)的活動(dòng)的下游部分，即商業(yè)化、內容播放與信號傳送兩大塊。商業(yè)化監管是指技術(shù)條件和財政條件，如調解電視節目播放的分歧，調解各方間的數字電視（TNT）付費信道的分歧，負責向發(fā)行者和運營(yíng)商分配廣播電視頻率并向競爭委員會(huì )提出建議。內容播放監管指是否損害思想潮流和社會(huì )輿論的表達多元化、維護公共秩序、保護青少年等。信號傳送監管就是對廣播電視傳輸網(wǎng)的監管。目前法國最大的公用廣播電視運營(yíng)商TDF公司的網(wǎng)絡(luò )由Antalis TV公司、Towercast公司和Canal Plus公司共同合建，受CSA監管。按照歐盟定義，這個(gè)網(wǎng)絡(luò )也是公用電子通信網(wǎng)。但在電子通信運營(yíng)商之間出現網(wǎng)絡(luò )分歧時(shí)，不管這個(gè)網(wǎng)絡(luò )是受管制抑或沒(méi)有受管制，ARCEP有權進(jìn)行調解。

　　歐盟建議，“向最終用戶(hù)傳送無(wú)線(xiàn)電廣播電視內容的無(wú)線(xiàn)電廣播批發(fā)市場(chǎng)”是“與電信業(yè)的服務(wù)和產(chǎn)品相關(guān)”的第18相關(guān)市場(chǎng)。在法國，地面無(wú)線(xiàn)廣播電視節目可以批發(fā)，相當于電信業(yè)的接入批發(fā)市場(chǎng)。根據歐盟建議，負責電信的專(zhuān)門(mén)監管機構ARCEP可以對廣播電視業(yè)的批發(fā)市場(chǎng)(即廣播電視市場(chǎng)的上游部分)進(jìn)行市場(chǎng)分析和評估，并將意見(jiàn)反饋給歐盟委員會(huì )。2005年10月17日到2006年4月6日，ARCEP對廣播電視公司TDF的無(wú)線(xiàn)播放電視節目批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)行分析和評估，公布了《相關(guān)市場(chǎng)分析報告》, 認定廣播電視公司TDF在批發(fā)市場(chǎng)上具有重大市場(chǎng)影響力。

　　綜上所述，電信與廣電的監管機構的關(guān)系可以概括為：第一，從監管職能上講，電子通信與郵政管制局ARCEP沒(méi)有對廣播電視行業(yè)的監管職能。但在電子通信運營(yíng)商之間出現網(wǎng)絡(luò )分歧時(shí)，不管這個(gè)網(wǎng)絡(luò )是受管制與否，ARCEP有權進(jìn)行調解監管。第二，最高視聽(tīng)委員會(huì )CSA是廣播電視行業(yè)的行政監管主體，除監管廣播電視外，尤其監管視聽(tīng)業(yè)務(wù)的內容。第三，電信監管機構ARCEP在市場(chǎng)競爭監管中，有權對廣播電視批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)影響力評估，并配合CSA，監管（網(wǎng)絡(luò )）容量、管道以及頻率資源。電信監管機構對廣播電視的市場(chǎng)監管有所介入，這是當前法國廣播電視市場(chǎng)監管方面的一種微妙變化。應該說(shuō)，這種變化是技術(shù)發(fā)展的結果。技術(shù)發(fā)展使電信與廣電起碼在網(wǎng)絡(luò )概念上趨于一致，同屬電子通信網(wǎng)，電信和廣電市場(chǎng)界限淡化，多了幾分融合色彩。

中國電信業(yè)

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