國際上三網(wǎng)融合的監管體制和政策及對我國的啟示

朱金周 2008/11/11　　

　　隨著(zhù)信息技術(shù)的快速發(fā)展和社會(huì )信息化需求的增加，包括固定網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)的融合，通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣電網(wǎng)的融合以及下一代網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)融合已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展主流趨勢。為適應融合發(fā)展的需要，國際上許多國家和地區在電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)監管體制和政策上不斷爭論、探索和完善，對我國推進(jìn)三網(wǎng)融合有重要啟示意義。

一、國際上三網(wǎng)融合的監管體制

　　電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)的監管體制可以是分立的，也可以是融合的。但體制融合已經(jīng)成為三網(wǎng)融合的重要組成部分，國際上在建立和完善融合的監管體制方面各有特色。根據是否成立統一的監管機構為標準，可以將國際上三網(wǎng)融合的監管體制分為兩大類(lèi)：“完全融合監管體制”；“相對融合監管體制”。

　　1．“完全融合監管體制”

　　“完全融合監管體制”是指設立融合的監管機構對廣電和電信進(jìn)行統一監管。主要分為兩類(lèi)：

　　(1)不區分廣電和電信，統一監管

　　數字化“模糊”了電信信號的物理屬性。數字、文字、語(yǔ)音、圖像、視頻等不同的信息類(lèi)型均可變換為以二進(jìn)制為基礎的數字信號在網(wǎng)絡(luò )上進(jìn)行處理和傳輸。歐盟準確完整地抓住并適應這一特點(diǎn)，在電子通信領(lǐng)域建立起了明確的監管框架。歐盟2002年出臺了《電子通訊網(wǎng)絡(luò )與服務(wù)的統一監管框架》，統一規范電信網(wǎng)絡(luò )、有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò )及相關(guān)的網(wǎng)絡(luò )服務(wù)。該框架由歐盟議會(huì )和理事會(huì )頒布的5個(gè)指令組成。截至2004年5月1日，所有歐盟成員國都將其轉化為國內法律，適用于通過(guò)電子方式傳輸的通信服務(wù)，包括無(wú)線(xiàn)與固定，數據與語(yǔ)音，互聯(lián)網(wǎng)與交換電路，廣播業(yè)務(wù)和點(diǎn)到點(diǎn)的個(gè)人通信業(yè)務(wù)。2007年，《歐盟視聽(tīng)媒體業(yè)務(wù)指令》對不同網(wǎng)絡(luò )內容進(jìn)行統一監管。歐盟關(guān)于電子通信的立法宗旨是鼓勵競爭，為創(chuàng )新型的公司提供市場(chǎng)機會(huì )，從而最終讓消費者享受到更低廉、更多樣、更優(yōu)質(zhì)的電信服務(wù)。在融合監管方面，英國最為徹底。英國2003年將原來(lái)的電信管理局、無(wú)線(xiàn)電通信管理局、獨立電視委員會(huì )、無(wú)線(xiàn)電管理局、播放標準委員會(huì )5個(gè)機構融合成立了統一的監管機構——通信管理局(OFCOM)，全面負責電信、電視和無(wú)線(xiàn)電的監管，徹底打破了信息領(lǐng)域中存在的各種壁壘，使技術(shù)和業(yè)務(wù)進(jìn)一步融合。OFCOM分為六大塊：內容標準分部、技術(shù)標準和頻譜分部、戰略市場(chǎng)發(fā)展分部、組織計劃發(fā)展分部、頻譜政策分部、競爭市場(chǎng)分部。從部門(mén)分類(lèi)和部門(mén)職責中，基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。另外，對于一些具體事務(wù)，需要兩個(gè)或幾個(gè)部門(mén)配合實(shí)施，例如技術(shù)標準和頻譜分部與頻譜政策分部需要配合實(shí)施對頻譜的管理。在網(wǎng)絡(luò )管理方面，廣播電視和電信網(wǎng)絡(luò )都視為統一的電子通訊網(wǎng)絡(luò )。在內容管理方面，OFCOM董事會(huì )中的內容委員會(huì )負責廣播內容監管、媒體教育，并就同時(shí)涉及內容/文化方面和經(jīng)濟/產(chǎn)業(yè)方面的廣播事務(wù)，向董事會(huì )提供咨詢(xún)。

　　(2)區分廣電和電信，統一監管

　　在統一機構和框架內，設立不同的部門(mén)對電信和廣電分別監管。美國是全球最早實(shí)現機構融合的國家。1934年，依據《1934年通信法》，美國即已經(jīng)成立了具有綜合監管功能的美國聯(lián)邦通信委員會(huì )(FCC)。FCC監管內容包括公共電信、專(zhuān)用電信、廣播電視、無(wú)線(xiàn)頻率等，FCC的成立消除了美國通信產(chǎn)業(yè)中所存在的政出多門(mén)、相互分隔的現緣。但是，FCC在內部分設不同的部門(mén)分別監管電信業(yè)和有線(xiàn)電視業(yè)，具體是：電信業(yè)由有線(xiàn)競爭局和執行局具體監管，廣播電視業(yè)由媒體局監管。他們之間的協(xié)調機構是通信業(yè)務(wù)機會(huì )辦公室。利用有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò )、衛星、廣播電視網(wǎng)絡(luò )傳輸影視節目都屬于媒體局的管轄范圍。而利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )傳輸影視節目則需要對其進(jìn)行業(yè)務(wù)界定——是有線(xiàn)電視服務(wù)還是信息服務(wù)，如屬于有線(xiàn)電視服務(wù)，仍屬媒體局監管范圍，而屬于信息服務(wù)，則屬于FCC放松監管的范疇。

　　2．相對融合監管體制

　　“相對融合監管體制”是指雖然沒(méi)有成立統一的監管機構，但是能夠在法律和體制框架內對廣電和電信有效協(xié)調，統籌發(fā)展。主要分為兩類(lèi)：

　　(1)網(wǎng)絡(luò )與內容分設監管機構，依法統籌發(fā)展

　　典型案例是法國、德國等。在法國，最高視聽(tīng)委員會(huì )(CSA)是一個(gè)獨立的廣播電視監管機構，統一管理包括公營(yíng)、私營(yíng)，全國和地方電視節目市場(chǎng)，該機構享有政府授予的極大權利，包括從人事提名、經(jīng)費管理、政策提案、市場(chǎng)監督、監督懲處等。法國電信監管局(ART，2005年7月改為電子通信與郵政監管局(ARCEP))是電信監管機構。二者的分工是：

　　①在監管方面的分工，CSA監管內容，尤其是視聽(tīng)業(yè)務(wù)的內容，電信監管局監管(網(wǎng)絡(luò ))容量和管道(頻道)；

　　②從監管職能上講，ARCEP沒(méi)有對廣播電視行業(yè)的監管職能。但在電子通信運營(yíng)商之間出現網(wǎng)絡(luò )分歧時(shí)，不管這個(gè)網(wǎng)絡(luò )是受監管抑或沒(méi)有受監管，ARCEP有權進(jìn)行調解監管。

　　(2)網(wǎng)絡(luò )與內容分設監管機構，同時(shí)納入統一協(xié)調機制框架

　　這類(lèi)國家和地區雖然網(wǎng)絡(luò )與內容監管分立，但是考慮到信息通信和媒體行業(yè)的進(jìn)一步融合，將媒體和信息通信管理機構置于同一政府部門(mén)管轄之下。新加坡和我國香港地區的融合監管體制可以歸入此類(lèi)。我國香港地區現行監管體系將網(wǎng)絡(luò )和內容監管分離，網(wǎng)絡(luò )監管和內容監管是兩個(gè)并列的體系，在各自的體系內擁有獨立的監管機構和法律法規。在內容監管方面，監管機構是廣播事務(wù)管理局。該局的職責是根據《廣播條例》、《電訊條例》及《廣播事務(wù)管理局條例》確定的，負責對香港持有牌照的電視及電臺廣播機構進(jìn)行監管；在網(wǎng)絡(luò )監管方面，監管機構是電訊管理局，監管的法律依據是《電訊條例》。配合《廣播條例》的修訂，該法將傳送設施的監管完全納入電信法規。同時(shí)，工商及科技局作為兩個(gè)獨立的監管機構共同的行政機關(guān)，負責廣電及電信政策的制定及兩個(gè)領(lǐng)域的協(xié)調發(fā)展。香港正進(jìn)一步推進(jìn)融合監管，擬首先成立通訊事務(wù)管理局，然后在該局的統一領(lǐng)導下修訂《廣播條例》和《電訊條例》，然后統一協(xié)調對整個(gè)電子通訊行業(yè)進(jìn)行監管的《通訊條例》法律的修改。

二、國際上三網(wǎng)融合的監管政策

　　監管政策是落實(shí)三網(wǎng)融合體制的具體措施。體制與政體等國情有關(guān)，但無(wú)論是“完全融合監管體制”，還是“相對融合監管體制”，在具體監管政策上都具有趨同性。另外，還有一些國家和地區雖然沒(méi)有成立融合的監管體制，但是，為了推進(jìn)三網(wǎng)融合，也加大了三網(wǎng)協(xié)調力度，并采取了相適應的監管政策。國際上推進(jìn)三網(wǎng)融合最重要的三條政策：一是網(wǎng)絡(luò )與技術(shù)中立；二是業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入；三是重視內容監管，但對互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視節目?jì)热荼O管力度不同。在具體做法上，各國和地區由于體制和國情不同則各有側重。

　　1．確立網(wǎng)絡(luò )與技術(shù)中立原則

　　無(wú)論是完全融合的監管體制還是相對融合的監管體制，都堅持網(wǎng)絡(luò )與技術(shù)中立原則，允許運營(yíng)商自行選擇相應的網(wǎng)絡(luò )傳播內容。歐盟監管框架指令認為，無(wú)需考慮傳播內容的種類(lèi)，而將“電子通信網(wǎng)”定義為“廣播與電視網(wǎng)以及有線(xiàn)電視網(wǎng)、衛星網(wǎng)絡(luò )、固定(電路交換和分組交換)網(wǎng)絡(luò )及互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)地面網(wǎng)和電纜系統在內的電磁手段傳輸信號的其他資源。”基于這一要求，無(wú)論是建立完全融合體制的英國，還是建立相對融合體制的法國、德國等歐盟國家都已經(jīng)將其轉化為國內法律。但歐盟各國具體做法略有區別。我國香港地區在修訂《廣播條例》和《電訊條例》時(shí)，對網(wǎng)絡(luò )設施的監管也進(jìn)行了統一梳理，將原來(lái)屬于《廣播條例》規范范圍的廣電網(wǎng)絡(luò )設施納入《電訊條例》進(jìn)行規范，從而確定了網(wǎng)絡(luò )及技術(shù)中立的內容監管原則。

　　2．業(yè)務(wù)上允許雙向進(jìn)入

　　業(yè)務(wù)融合是三網(wǎng)融合的表現形式。很多國家和地區，在原屬于電信企業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)和原屬于廣電企業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)層面已經(jīng)允許電信與廣電的雙向進(jìn)入。其中，對電信業(yè)采取促進(jìn)競爭開(kāi)放的放寬準入辦法，但對進(jìn)入廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。從立法上來(lái)看，分兩種情形：

　　(1)立法明確規定雙向進(jìn)入

　　對電信業(yè)采取競爭開(kāi)放監管辦法，對廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。如美國1996年《電信法》修改后，允許電信運營(yíng)商與有線(xiàn)電視運營(yíng)商相互進(jìn)入，經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)無(wú)需獲得許可，經(jīng)營(yíng)有線(xiàn)電視業(yè)務(wù)需要獲得許可。產(chǎn)業(yè)間的雙向進(jìn)入只是三網(wǎng)融合的一個(gè)前提條件。美國的有線(xiàn)電視公司和電信運營(yíng)商都可以提供話(huà)音、數據和視頻業(yè)務(wù)。但由于本地特許制度的存在，電信運營(yíng)商提供有線(xiàn)電視業(yè)務(wù)需要獲得地方政府的本地許可證。2006年12月，FCC修訂了本地特許制度，消除了進(jìn)入本地電視市場(chǎng)的障礙，改善了電信公司開(kāi)展IPTV的大環(huán)境。英國《2003年通信法》對于經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)實(shí)行一般授權制，申請電信業(yè)務(wù)不需要許可證，而經(jīng)營(yíng)廣播電視業(yè)務(wù)需要許可證。香港《電訊條例》和《廣電條例》都允許電信與廣電運營(yíng)商進(jìn)入對方市場(chǎng)。

　　(2)有的國家和地區雖然沒(méi)有明確的法律規定，但實(shí)踐中已經(jīng)實(shí)現雙向進(jìn)入

　　例如，德國實(shí)行網(wǎng)絡(luò )和內容分別管理的體制，網(wǎng)絡(luò )由聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò )監管局管理，內容由各州獨立媒體管理局監管，而對既涉及網(wǎng)絡(luò )，又涉及內容的三網(wǎng)融合問(wèn)題，聯(lián)邦和州政府都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律規定，但無(wú)論是廣播公司還是電信運營(yíng)商都在經(jīng)營(yíng)融合業(yè)務(wù)。

　　值得一提的是：在對融合性業(yè)務(wù)形態(tài)的監管方面，廣電企業(yè)和電信企業(yè)都可以經(jīng)營(yíng)。但不同的國家和地區對其采取了不同的監管措施。有的國家和地區制定了統一的融合類(lèi)業(yè)務(wù)監管法律。例如，加拿大1999年頒布《新媒體豁免令》，將“新媒體”定義為“利用互聯(lián)網(wǎng)傳播廣播電視的媒體”，并規定利用互聯(lián)網(wǎng)傳播廣播電視(IPTV)可以免予申請許可證。日本2002年出臺了《電信業(yè)務(wù)廣播法》，保證了通過(guò)電信寬帶網(wǎng)絡(luò )順利傳輸電視節目，推動(dòng)了IPTV業(yè)務(wù)的發(fā)展。而德國、新加坡等國家將IPTV等融合性業(yè)務(wù)作為廣播業(yè)務(wù)監管，適用于廣電法律，但是允許電信企業(yè)經(jīng)營(yíng)。例如，德國電信的寬帶DSL可以接收電視節目，并且已經(jīng)獲得通過(guò)IPTV現場(chǎng)直播足球超級聯(lián)賽的許可。

　　3．對互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視節目?jì)热荼O管力度不同

　　各國和地區普遍重視內容監管，并有一些共同的價(jià)值取向，例如關(guān)注個(gè)人隱私權和未成年人保護等。同時(shí)，由于意識形態(tài)、歷史傳統和社會(huì )發(fā)展階段的差異，各國內容監管范圍也有明顯的不同。除了傳統的內容管理之外，各國和地區還非常重視視聽(tīng)內容管理。例如，法國在2006年修改《郵電法》內容中，突出視聽(tīng)服務(wù)和電子通信在立法上的相關(guān)性。我國對文化和意識形態(tài)管理也非常重視。我國傳統的文化管理部門(mén)是根據文化產(chǎn)業(yè)的不同門(mén)類(lèi)進(jìn)行設置的；而根據相關(guān)規定，目前信息網(wǎng)絡(luò )上的內容由多個(gè)部門(mén)分管。

　　國際上對于通過(guò)廣播和有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò )傳播的內容監管普遍要嚴于對于通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等電子通信網(wǎng)絡(luò )傳播的廣播電視內容。各國和地區普遍將節目?jì)热莸谋O管分為兩個(gè)方面：(1)互聯(lián)網(wǎng)內容監管；(2)廣播電視節目?jì)热荼O管。對在互聯(lián)網(wǎng)上傳輸的內容和廣播電視節目?jì)热輰?shí)行不同程度的監管，對于互聯(lián)網(wǎng)上的內容監管較為寬松，而對于廣播電視節目的內容進(jìn)行嚴格的監管。例如，美國電信法，對廣播電視節目?jì)热荼O管進(jìn)行了詳細的規定。在互聯(lián)網(wǎng)內容管理方面，通過(guò)技術(shù)手段實(shí)行分級制，不直接干涉互聯(lián)網(wǎng)上傳播的內容，倡導行業(yè)自律。美國FCC于1997年3月27日公布《網(wǎng)絡(luò )與電訊傳播政策》報告，其中對于網(wǎng)絡(luò )與傳統媒體的比較評估后，主張政府政策應避免對互聯(lián)網(wǎng)內容的不必要管制；傳統媒體管理規范不完全適用于網(wǎng)絡(luò )管理。

　　但是，對于融合性業(yè)務(wù)的內容監管則相對復雜，主要原因是很多國家(例如美國)對如何定義IPTV等融合性業(yè)務(wù)還存在爭議。爭議的焦點(diǎn)主要在于如何定義IPTV的業(yè)務(wù)性質(zhì)，即IPTV是屬于廣播電視傳送業(yè)務(wù)還是屬于信息服務(wù)，其是否應該遵循有關(guān)有線(xiàn)電視業(yè)務(wù)的規則。如果把IPTV定義為信息服務(wù)，那么IPTV的節目?jì)热輰⑦m用對互聯(lián)網(wǎng)上內容的管制規則：如果視為廣播電視業(yè)務(wù)，將受到比較嚴格的節目?jì)热莸墓苤啤?

三、國際上三網(wǎng)融合監管體制和政策對我國的啟示

　　國際經(jīng)驗表明，三網(wǎng)融合仍然受到實(shí)踐的限制，“三網(wǎng)融合”并不必然過(guò)渡到“三網(wǎng)合一”。在可預見(jiàn)的將來(lái)，廣電運營(yíng)商和電信運營(yíng)商將在電視/電信業(yè)務(wù)的不同整合上展開(kāi)激烈競爭，但是，沒(méi)有一個(gè)平臺能夠在融合中受到讓其他運營(yíng)商處于非常劣勢的競爭程度。因此，推進(jìn)三網(wǎng)融合不能一蹴而就，需要注意方式和策略。我們認為，以下幾點(diǎn)尤其需要注意：

　　1．統一監管機構和允許雙向進(jìn)入

　　信息技術(shù)持續快速發(fā)展奠定了三網(wǎng)融合的基礎，但是，國際三網(wǎng)融合實(shí)踐表明，制度和體制是推進(jìn)三網(wǎng)融合的必要條件和基本保障。但各國和地區在建立和完善融合的監管體制方面卻各有特色：

　　(1)建立統一監管機構，或者如英國OFCOM，不區分廣電和電信，統一監管。或者如美國FCC區分廣電和電信，統一監管；

　　(2)雖然沒(méi)有成立統一的監管機構，但是能夠在法律和體制框架內對廣電和電信有效協(xié)調，統籌發(fā)展。例如中國香港等。

　　但是，各國和地區的具體做法都應當與國情相適應。例如，即使同是實(shí)施歐盟統一框架，但法國、德國和英國的監管體制并不完全一樣。融合的監管體制需要統一的法律體系相配合。但是，統一的法律體系是指內容要統一，不能相互矛盾，而在形式上，則可以是同一部基本法律，例如，美國《電信法》和英國《電信法》對網(wǎng)絡(luò )和內容統一規范：對廣電與電信進(jìn)行統一監管；也可以是多部基本法律，例如我國香港地區則分別依據《電訊條例》和《廣電條例》進(jìn)行監管。國際上推進(jìn)三網(wǎng)融合政策相同之處都是允許電信與廣電的雙向進(jìn)入。其中，對電信業(yè)采取促進(jìn)競爭開(kāi)放的放寬準入辦法，但對進(jìn)入廣電業(yè)的準入相對嚴格一些。

　　我國三網(wǎng)融合的推進(jìn)工作在實(shí)踐中取得了一定的進(jìn)展，但相關(guān)體制和政策仍然不適應三網(wǎng)融合的需要。一方面非廣電企業(yè)無(wú)法申請到以電視機為接收終端的《信息網(wǎng)絡(luò )傳播視聽(tīng)節目許可證》，電信企業(yè)只能與上海文廣等少數幾家獲得IPTV、手機電視牌照的企業(yè)合作，節目源的壟斷阻礙了三網(wǎng)融合的發(fā)展；另一方面，廣電企業(yè)也未開(kāi)展電信業(yè)務(wù)。出現這些現象的深層次根源主要是體制和政策問(wèn)題，尤其是禁止雙向進(jìn)入的政策為三網(wǎng)融合設置了緊箍咒。同時(shí)，由于改革不同步等原因，到目前為止，廣電網(wǎng)臺分離等改革仍然不到位，在經(jīng)營(yíng)性環(huán)節沒(méi)有引入市場(chǎng)競爭，也是目前三網(wǎng)融合難以深入推進(jìn)的一個(gè)重要原因。因此，需要加快體制改革，打破部門(mén)主義，推進(jìn)制度創(chuàng )新。

　　2．充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用

　　市場(chǎng)機制是推進(jìn)三網(wǎng)融合的基礎。一方面，廣電和電信堅持市場(chǎng)化運作不動(dòng)搖；另一方面，廣電和電信企業(yè)可以以市場(chǎng)為基礎，通過(guò)合作方式開(kāi)展融合業(yè)務(wù)。美國、歐盟各國等都已經(jīng)在電信市場(chǎng)上實(shí)現了競爭，并對廣電體制進(jìn)行了改革，將公共管理和市場(chǎng)運作區分開(kāi)來(lái)。三網(wǎng)融合走在前列的國家和地區廣電市場(chǎng)化改革都基本到位，而企業(yè)的市場(chǎng)化合作也是三網(wǎng)融合的一個(gè)重要途徑。廣電企業(yè)和電信企業(yè)可以通過(guò)合作等多種形式提供網(wǎng)絡(luò )融合業(yè)務(wù)，而無(wú)須在不熟悉的環(huán)境下開(kāi)拓新的業(yè)務(wù)。我國廣電與電信企業(yè)需要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、利益共享、優(yōu)勢合作前提下，加大在資本、業(yè)務(wù)等各個(gè)層面的合作，而目前還僅僅限于市場(chǎng)利益驅動(dòng)下的局部聯(lián)合，遠稱(chēng)不上產(chǎn)業(yè)融合。

　　三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)各類(lèi)市場(chǎng)主體充分發(fā)揮積極性、主動(dòng)性進(jìn)行業(yè)務(wù)創(chuàng )新和商業(yè)模式創(chuàng )新非常關(guān)鍵。從某種意義上講，政策的爭論不是問(wèn)題的根本，問(wèn)題之關(guān)鍵是能否尋找到利潤的增長(cháng)點(diǎn)。例如，英國是三網(wǎng)融合體制最為徹底的國家，但是相對融合性體制，融合性業(yè)務(wù)發(fā)展仍然較為滯后，IPTV進(jìn)展緩慢，手機電視正處于不斷探索中。上海作為我國三網(wǎng)融合政策試點(diǎn)地區允許雙向進(jìn)入，但三網(wǎng)融合仍然受到實(shí)踐的制約。與國內的市場(chǎng)形勢不同，國外數字電視市場(chǎng)鼓勵競爭，鼓勵多種形式并存，IPTV、有線(xiàn)數字電視、地面數字電視、衛星數字電視，只有在競爭中才能檢驗出更合理的商業(yè)模式。因此，三網(wǎng)融合需要緊緊依靠市場(chǎng)機制。

　　3．在具體監管中既要堅持網(wǎng)絡(luò )與技術(shù)中立原則又要考慮廣電和電信的屬性差異

　　三網(wǎng)融合是基于網(wǎng)絡(luò )的典型的雙邊市場(chǎng)，廣電運營(yíng)商和電信運營(yíng)商圍繞寬帶用戶(hù)而展開(kāi)激烈的平臺競爭。歐盟監管框架指令認為，無(wú)需考慮傳播內容的種類(lèi)，而將“電子通信網(wǎng)”定義為“廣播與電視網(wǎng)以及有線(xiàn)電視網(wǎng)、衛星網(wǎng)絡(luò )、固定(電路交換和分組交換)網(wǎng)絡(luò )及互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)地面網(wǎng)和電纜系統在內的電磁手段傳輸信號的其他資源。”歐盟國家都已經(jīng)將其轉化為國內法律，但歐盟各國具體做法略有區別。我國香港地區在修訂《廣播條例》和《電訊條例》時(shí)，對網(wǎng)絡(luò )設施的監管也進(jìn)行了統一梳理，將原來(lái)屬于《廣播條例》規范范圍的廣電網(wǎng)絡(luò )設施納入《電訊條例》進(jìn)行規范，從而確定了網(wǎng)絡(luò )及技術(shù)中立的內容監管原則。

　　三網(wǎng)融合雖然確實(shí)改變了廣電與電信相互隔離的外部關(guān)系，但他們各自獨立的內在特性依然存在。廣電具有鮮明的二元價(jià)值目標，即經(jīng)濟價(jià)值和文化價(jià)值。因此，國際上很多國家和地區對經(jīng)營(yíng)廣電業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)規定了不同的準入條件。例如，美國《1996年電信法》(第303條)規定：如果有線(xiàn)電視系統運營(yíng)商及其附屬機構從事電信服務(wù)，將不必為提供電信服務(wù)獲取特許權；而該法對進(jìn)入無(wú)線(xiàn)廣播電臺和有線(xiàn)電視業(yè)務(wù)的企業(yè)都規定了詳細的許可條件。在監管機構分工中，電信或者網(wǎng)絡(luò )監管機構/部門(mén)主要負責網(wǎng)絡(luò )及其上面的傳統電信業(yè)務(wù)監管；而廣電或者媒體監管機構/部門(mén)主要監管內容，而不考慮是何種網(wǎng)絡(luò )傳輸的。

　　4．建設和完善寬帶基礎設施

　　為適應融合發(fā)展，很多國家和地區都允許相互進(jìn)入。但是，由于寬帶基礎設施建設等情況不同，廣電和電信企業(yè)相互進(jìn)入效果差距較大。在美國，自1996年市場(chǎng)開(kāi)放以來(lái)，有線(xiàn)電視運營(yíng)商開(kāi)始大規模投資，對已有有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò )進(jìn)行改造和升級。到2003年，美國有線(xiàn)電視的網(wǎng)絡(luò )升級改造已經(jīng)基本完成。在升級和改造網(wǎng)絡(luò )的基礎上，有線(xiàn)電視公司以Cable Modem寬帶業(yè)務(wù)進(jìn)入電信市場(chǎng)，并取得了很大的成功，目前寬帶接入及語(yǔ)音傳輸業(yè)務(wù)收入已經(jīng)占美國有線(xiàn)電視運營(yíng)商總收入的40％以上。歐盟國家三網(wǎng)融合上仍然受制于寬帶基礎設施。例如，在法國，電信進(jìn)入廣電較為成功，但是由于需要投入大量的資金建設新網(wǎng)絡(luò )、開(kāi)發(fā)新業(yè)務(wù)，廣電無(wú)暇進(jìn)入電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域。在英國，所有的英國家庭都在2005年底實(shí)現了寬帶上網(wǎng)。但是，英國家用帶寬相對較窄已經(jīng)成為制約IPTV發(fā)展的重要因素。1Mbps～2Mbps的帶寬只能支持標準清晰度電視頻道和同步寬帶互聯(lián)網(wǎng)連接，這種帶寬不足以支持高清晰度電視等更高端的業(yè)務(wù)。我國廣電系統加大了網(wǎng)絡(luò )雙向改造和光纖入戶(hù)的改造，必將對推進(jìn)三網(wǎng)融合有重大推動(dòng)作用。

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