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工信部：未來(lái)我國電信監管政策的思考

何霞莊寧王彥 2009/02/11

　　黨的“十七大”以后，我國電信監管的外部宏觀(guān)環(huán)境發(fā)生了較大變化，政府更加重視發(fā)展質(zhì)量，注意發(fā)展過(guò)程中的效率、協(xié)調和公平，政府職能也轉向宏觀(guān)調控，減少微觀(guān)干預，以營(yíng)造良好環(huán)境。在運作過(guò)程方面，一方面強化法制規范，推出《反壟斷法》，加快《電信法》的制定；另一方面強化公眾參與和社會(huì )監督，監督主體和監管水平分別表現出多元化和不斷提高的趨勢。

　　電信監管主體和監管對象也發(fā)生了較大變化。監管主體方面，工業(yè)與信息化部的成立使得電信監管的職能更加集中，反壟斷委員會(huì )和反壟斷執法機構的成立必將對未來(lái)的電信監管產(chǎn)生重要影響。監管對象方面，電信行業(yè)重組和3G牌照的發(fā)放極大地改變了電信市場(chǎng)的競爭格局。

　　此外，WTO過(guò)渡期結束之后，電信市場(chǎng)面臨更加復雜的國際運營(yíng)和競爭環(huán)境，三網(wǎng)融合的加速和具有自主知識產(chǎn)權的3G技術(shù)標準TD-SCDMA的產(chǎn)業(yè)化也給電信市場(chǎng)監管帶來(lái)了嚴峻的挑戰。

1.電信監管的主要目標

　　國內外發(fā)展實(shí)踐表明，市場(chǎng)競爭是提高市場(chǎng)績(jì)效、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、改善社會(huì )福利的最有效手段和最直接動(dòng)力，因此許多國家都把活躍市場(chǎng)競爭作為了電信監管的主要目標之一。

　　近來(lái)，雖然我國宏觀(guān)環(huán)境和電信市場(chǎng)結構發(fā)生了較大變化，但發(fā)展和監管并未偏離這一主要目標。首先，完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制是我國未來(lái)經(jīng)濟改革的發(fā)展方向，通過(guò)市場(chǎng)競爭來(lái)優(yōu)化資源配置仍是我國經(jīng)濟體制改革的目標；其次，我國已把信息化擺在了前所未有的戰略高度，電信業(yè)在信息化中扮演著(zhù)重要角色，活躍電信市場(chǎng)競爭可以加速信息化進(jìn)程；第三，隨著(zhù)WTO過(guò)渡期的結束，電信競爭更趨于全球化，活躍國內市場(chǎng)競爭有助于提升我國運營(yíng)商的競爭力；第四，我國尚未形成有效的競爭格局，電信重組只是暫時(shí)改善了市場(chǎng)結構，要形成有效的市場(chǎng)競爭格局仍需監管政策提供有力的保障。

　　當然，在復雜的國內國際政治經(jīng)濟背景下，監管難免會(huì )受到一些其他目標的影響，比如推進(jìn)自主創(chuàng )新及其產(chǎn)業(yè)化，培育具有國際競爭力的旗艦式企業(yè)，這些可能會(huì )在一定程度上弱化競爭政策實(shí)施的力度，但從長(cháng)遠來(lái)看，電信監管政策不會(huì )偏離促進(jìn)市場(chǎng)競爭這一方向，活躍市場(chǎng)競爭仍然是未來(lái)3～5年內電信監管政策的重點(diǎn)。

2.電信監管存在的問(wèn)題

　　理論和實(shí)踐表明，競爭活躍的電信市場(chǎng)主要具有以下特征：完善的電信監管體制；資本結構多元化的市場(chǎng)競爭主體；各主體之間規模相對均衡；進(jìn)入和退出渠道順暢。

　　和電信市場(chǎng)的理想競爭格局相比，我國還存在較大的差距，未來(lái)監管主要面臨以下問(wèn)題：監管法律不夠完善，缺乏行業(yè)管理法；監管機構也在調整之中，職能有待合理規劃，三網(wǎng)融合的加速增加了解決問(wèn)題的緊迫性；外部監督需要繼續完善；基礎電信市場(chǎng)競爭主體單一，面臨改革準入問(wèn)題；塑造有效市場(chǎng)競爭仍需要推出一系列不對稱(chēng)管制政策。

3.活躍市場(chǎng)競爭政策建議

3.1完善電信監管法律制度

　　從我國的國情出發(fā)，加快建立并完善適應我國電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)監管的電信法律制度體系。

　　（1）盡快出臺行業(yè)基本法。完善《電信法》草案，推動(dòng)《電信法》盡快發(fā)布和實(shí)施，為我國電信監管提供根本的法律依據。

　　（2）修改和完善配套法規。基于《電信法》的基本框架，制定具體的部門(mén)規章來(lái)保障電信法的貫徹實(shí)施，如修訂市場(chǎng)準入（包括外資準入）、互聯(lián)互通、資費管理、普遍服務(wù)等相關(guān)規章。

　　（3）協(xié)調與其他法律之間的關(guān)系。《電信法》體系不是孤立的，《電信法》體系的制定、修改和完善應注意協(xié)調與《行政法》、《民法》、《刑法》等相關(guān)法律的關(guān)系，尤其是與《反壟斷法》之間的關(guān)系。

3.2構建高效的政府監管體系

　　高效的政府監管體系應具備如下基本特征：依法行政、監管獨立、專(zhuān)業(yè)監管、干預適度和公開(kāi)透明。我國的電信監管機構與理想的監管機構仍存在一定的差距。

　　針對目前存在的差距和問(wèn)題，未來(lái)電信監管機構的改革應該著(zhù)眼于以下幾點(diǎn)。

　　（1）在監管模式上，為了改變“政監合一”監管模式存在的宏微觀(guān)職能沖突以及廣電分業(yè)監管帶來(lái)的融合業(yè)務(wù)發(fā)展協(xié)調困難問(wèn)題，在時(shí)機成熟時(shí)實(shí)施政監分離和融合監管，建立獨立的專(zhuān)業(yè)化融合電信監管機構。

　　（2）在監管的權力配置方面，對于不能集中的電信監管職能（如外資準入、普遍服務(wù)基金、互聯(lián)網(wǎng)信息安全等），應在部門(mén)之間建立順暢的協(xié)調機制。同時(shí)，中央電信監管機構應適當向地方監管機構分權，中央電信監管集中在規則制定上。

　　（3）在監管程序方面要做到程序合法、規范、透明，并建立相應的電信監管績(jì)效評估機制，建立電信監管問(wèn)責制度。

3.3健全外部監督機制

　　根據監督主體的不同，健全電信監管外部監督機制可以從4個(gè)方面入手。

　　（1）完善人大監督機制。建立違法審查制度，對于非立法性行為進(jìn)行監督，細化監督程序，建立并落實(shí)監督反饋機制，增加監管行為的透明度，完善行政機構對人大的報告制度、人大代表調查制度等。

　　（2）加強司法監督。具體方法包括將行政機關(guān)制定和發(fā)布的行政措施、決定及命令等納入司法審查的范圍，逐步建立起獨立完善的司法制度。

　　（3）健全行政監督機制。具體包括建立對電信監管機構監管效果的評價(jià)、考核機制、責任追究制度，加強審計監督，建立行政監察機關(guān)監督與檢察機關(guān)監督的合理分工協(xié)調機制。

　　（4）強化社會(huì )監督機制。貫徹執行《政府信息公開(kāi)條例》，建立和完善電信監管相關(guān)信息公開(kāi)制度，加強法規制定過(guò)程的公眾參與度，建立暢通的監督渠道以及反饋機制，保障監督者權利。

3.4推動(dòng)基礎電信市場(chǎng)開(kāi)放

　　電信技術(shù)和市場(chǎng)的發(fā)展趨勢證明，未來(lái)的電信市場(chǎng)將是一個(gè)生態(tài)化的結構，即市場(chǎng)上存在多種層次、多種類(lèi)型的運營(yíng)商，在市場(chǎng)規則下相互競合。我國目前的基礎電信市場(chǎng)由3家國有電信企業(yè)壟斷運營(yíng)，需要通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)放來(lái)促進(jìn)有效市場(chǎng)格局的形成。

　　鑒于我國電信市場(chǎng)環(huán)境的復雜性，應遵循循序漸進(jìn)的開(kāi)放原則。建議政府在重組、3G發(fā)牌完成后，先試點(diǎn)開(kāi)放區域牌照和虛擬運營(yíng)，待各種配套制度（如資源保障制度、互聯(lián)結算制度、競爭監管制度等）完善后，再全面發(fā)放區域牌照和開(kāi)放虛擬運營(yíng)。

3.5推進(jìn)國有基礎電信運營(yíng)商改革

　　國有企業(yè)改革是我國經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節，其改革方向是建立現代企業(yè)制度。國有基礎電信運營(yíng)商產(chǎn)權結構多元化有助于利用外資或民資股東提升經(jīng)營(yíng)能力；有助于減少企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為受非市場(chǎng)因素干擾，提升市場(chǎng)競爭的有效性；有助于減少監管機構受其他政府部門(mén)制約，實(shí)現獨立監管。同時(shí)，國有基礎電信運營(yíng)商產(chǎn)權結構多元化也是公司法人治理機制發(fā)揮有效作用的前提和保障。國外電信企業(yè)改革實(shí)踐取得了較好的績(jì)效，也積累了一些可供我們借鑒的經(jīng)驗。

　　我國基礎電信運營(yíng)商產(chǎn)權結構雖然初步實(shí)現了多元化，公眾占據一定股權比例，但國有股一支獨大，缺乏非國有大股東。考慮到國外國有電信公司的改革經(jīng)驗和我國的實(shí)際情況，建議分階段降低國有股的比重，而且整個(gè)運作必須相對透明，賦予企業(yè)自主選擇合作伙伴和具體安排股權結構優(yōu)化方案的權利，在改革過(guò)程中，政府要加強對企業(yè)選擇的合作伙伴資質(zhì)的審查。

3.6實(shí)行非對稱(chēng)管制

　　國外監管實(shí)踐表明，對主導運營(yíng)商實(shí)行非對稱(chēng)管制是電信市場(chǎng)開(kāi)放后建立和維持競爭秩序最主要措施之一。過(guò)去由于技術(shù)替代、網(wǎng)絡(luò )效應、政策限制和企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)能力等原因，我國電信市場(chǎng)競爭格局的突出矛盾集中在移動(dòng)市場(chǎng)上。電信重組和3G牌照的發(fā)放改善了市場(chǎng)結構，為市場(chǎng)向有效競爭演化奠定了良好的基礎。由于網(wǎng)絡(luò )效應和企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力等原因，中國移動(dòng)仍是移動(dòng)市場(chǎng)和整個(gè)電信市場(chǎng)的主導者，其競爭策略對市場(chǎng)格局的演化具有較大影響，因此，建議對之在主導市場(chǎng)上實(shí)施一定的不對稱(chēng)監管，弱化非主導運營(yíng)商和后進(jìn)入運營(yíng)商的競爭劣勢，營(yíng)造公平競爭的環(huán)境。

　　現階段可以考慮的非對稱(chēng)管制措施包括：一是2G號碼的非對稱(chēng)可攜帶政策，該政策可以在一定時(shí)期內調節移動(dòng)市場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò )效應，實(shí)現存量用戶(hù)的再分配；二是2G價(jià)格的非對稱(chēng)管制，對主導運營(yíng)商資費進(jìn)行審批，而對非主導運營(yíng)商資費采取備案的形式，防止主導運營(yíng)商采取掠奪性定價(jià)驅逐競爭對手；三是固定網(wǎng)絡(luò )和2G的非對稱(chēng)結算政策，在一定時(shí)間內維持現有的非對稱(chēng)結算體系不變或略做調整，通過(guò)結算政策調整業(yè)務(wù)不對等導致的競爭不公平問(wèn)題；四是加強對主導運營(yíng)商不正當競爭行為的監管等。

　　對于中國移動(dòng)的3G業(yè)務(wù)，由于其屬后進(jìn)入者，可以采取扶持政策，監管上也應盡量避免產(chǎn)生不利影響。

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