淺析基于大部制下的三網(wǎng)融合政策與體制
沈金成 王良元 2008/11/25
“三網(wǎng)融合”的時(shí)機正在走向成熟。隨著(zhù)中國大部制改革的推行，要抓住良好的發(fā)展機遇，實(shí)現“三網(wǎng)融合”穩步發(fā)展，依賴(lài)于“三網(wǎng)融合”在法律體制上的導向作用，也取決于“三網(wǎng)融合”社會(huì )機制的完善，解決制約“三網(wǎng)融合”的標準化、市場(chǎng)準入等問(wèn)題。
基于大部制下三網(wǎng)融合發(fā)展態(tài)勢
工業(yè)和信息化部登場(chǎng)，標志著(zhù)信息產(chǎn)業(yè)部十年歷史使命的結束。這次體制變革，廣電部門(mén)沒(méi)有被納入其中，是我國在借鑒國外三網(wǎng)融合成功模式的基礎上結合國內實(shí)情所采取的初步探索，筆者認為這樣的安排是合乎情理且順乎國內三網(wǎng)融合發(fā)展態(tài)勢的。
逐漸突破和完善現有體制。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十一個(gè)五年規劃的建議》強調：“加強寬帶通信網(wǎng)、數字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎設施建設，推進(jìn)‘三網(wǎng)融合’。”我國“三網(wǎng)融合”在技術(shù)上已經(jīng)成熟，關(guān)鍵是要解決體制和相關(guān)機制分割矛盾。雖然電信與廣電分屬不同的體制，但技術(shù)日新月異，產(chǎn)業(yè)迅速走向融合，行業(yè)壁壘已難以維系。實(shí)現“三網(wǎng)融合”，首先要在網(wǎng)絡(luò )內容提供與網(wǎng)絡(luò )業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)上逐漸放寬管制機制、市場(chǎng)準入機制，為突破和完善現有體制提供基礎。
要解決行業(yè)管理的職能交叉，培育統一的監管機構。未來(lái)統一監管是必要的，監管機構的融合是推動(dòng)三網(wǎng)融合，特別是電信與廣電網(wǎng)絡(luò )業(yè)務(wù)融合的有力保證。電信和廣電的統一監管是政府部委進(jìn)一步調整的必然。廣播電視與電信監管機構的統一為后期的電信市場(chǎng)開(kāi)放、廣電單方進(jìn)入、電信進(jìn)入廣電市場(chǎng)改革得以順利推進(jìn)，為網(wǎng)絡(luò )融合與新業(yè)務(wù)發(fā)展提供了良好的制度保證。
提升廣電競爭能力，加強融合業(yè)務(wù)監管。在大部體制進(jìn)一步變革和政策調整之前，也即在監管權交第三方機構行使之前，對于融合性業(yè)務(wù)，前期可以考慮由肩負網(wǎng)絡(luò )管理責任的行業(yè)主管部門(mén)加強網(wǎng)絡(luò )監管和協(xié)調，同時(shí)，廣電主管部門(mén)加強對融合性業(yè)務(wù)內容的監管。隨著(zhù)融合的深入和時(shí)機的成熟，可以成立第三方監管機構負責融合業(yè)務(wù)的監管。負責融合業(yè)務(wù)的新機構要完成向融合機構的轉變。
構建市場(chǎng)準入機制，推動(dòng)業(yè)務(wù)互相開(kāi)放。目前，廣電部門(mén)面臨的競爭壓力較大，數字電視推進(jìn)遲緩，遭遇資金瓶頸，而僅靠廣告收入，顯然難以與電信系統抗衡，這也是廣電這幾年徹底被電信甩在身后的重要原因。廣電部門(mén)渴望向傳統電信網(wǎng)絡(luò )領(lǐng)域滲透，特別是寬帶接入方面。而電信運營(yíng)商，特別是固網(wǎng)運營(yíng)商，在固話(huà)用戶(hù)持續流失，寬帶接入放緩的情況下，急需開(kāi)展IPTV、手機電視等業(yè)務(wù)，尋找新的收入增長(cháng)點(diǎn)。因此市場(chǎng)準入機制的建立必然推動(dòng)廣電與電信業(yè)務(wù)的全面相互開(kāi)放。
從目前來(lái)看，基于大部制下我國三網(wǎng)融合仍需要克服諸多體制障礙。
大部制下三網(wǎng)融合需克服體制障礙
三網(wǎng)融合的推進(jìn)實(shí)際上只是涉及電信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)。兩網(wǎng)融合在技術(shù)上早已不成問(wèn)題，融合的主要障礙還是在于管理體制。而工業(yè)和信息化部的成立，給信息化與工業(yè)化融合提供了體制上的保障。但是由于廣電總局的網(wǎng)絡(luò )管理職能并未考慮在內，互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)及有線(xiàn)電視網(wǎng)“三網(wǎng)”仍分屬不同部門(mén)，短期內三網(wǎng)融合的發(fā)展還面臨現實(shí)的困難。要在當前大部制框架下繼續推進(jìn)三網(wǎng)融合的發(fā)展，需要創(chuàng )新相關(guān)體制，促進(jìn)行業(yè)的融合。
許可證體制：三網(wǎng)融合的實(shí)現依賴(lài)于統一的許可證體制。電信與廣電的條塊分割，導致兩大陣營(yíng)在手機電視、IPTV等融合性業(yè)務(wù)的運營(yíng)和管理歸屬方面糾纏不清。隨著(zhù)《互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節目服務(wù)管理規定》、《關(guān)于鼓勵數字電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政策》）兩大文件的出臺，三網(wǎng)融合破冰之旅開(kāi)啟。統一的許可證要實(shí)現技術(shù)和業(yè)務(wù)中立。技術(shù)中立意味著(zhù)許可證持有者有權選擇適合業(yè)務(wù)特點(diǎn)的技術(shù)，可以根據市場(chǎng)情況來(lái)選擇推出何種業(yè)務(wù)。
標準體制：“三網(wǎng)融合”的實(shí)現依賴(lài)于統一的標準體制，這需要各種網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商共同參與，防止個(gè)別網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商利用標準壁壘阻止競爭者的進(jìn)入。同時(shí)要注意廣電部門(mén)利用現階段的政策環(huán)境形成自己的行業(yè)標準以確定市場(chǎng)準入，防止由于盲目進(jìn)入而導致產(chǎn)業(yè)風(fēng)險。此外，要鼓勵基礎運營(yíng)商之間的競爭，并采取適當的措施保護和鼓勵新運營(yíng)商的成長(cháng)與壯大，各個(gè)骨干網(wǎng)絡(luò )之間的互聯(lián)互通應該通過(guò)國家法律法規的形式予以保障。
加快與“內容監管”有關(guān)的管理體制改革：從行業(yè)發(fā)展水平的角度而言，此次工業(yè)和信息化部不包含廣電可以解讀為我國的廣電與電信相比仍處于未來(lái)競爭的劣勢地位，從而為了避免“三網(wǎng)融合”在推動(dòng)過(guò)程中出現冒進(jìn)或者滯后行為，即有可能造成無(wú)序競爭的后果，通過(guò)目前設置于大部制之外來(lái)推進(jìn)廣電的管理體制改革，從而為三網(wǎng)融合打下基礎。
改革涉及廣電管理體制和文化管理體制：廣電管理體制一是要加快內容與網(wǎng)絡(luò )分離的改革，廣電管理部門(mén)的監管重點(diǎn)應該轉移到內容監管方面來(lái)；二是要推動(dòng)廣電系統“公共電（視）臺”與商業(yè)電（視）臺分離的改革，使廣播電視的公共（免費）需求與商業(yè)（收費）需求相分離。文化管理體制改革的重點(diǎn)是推動(dòng)公益性文化與經(jīng)營(yíng)性文化的分離。
借大部制改革穩步推進(jìn)三網(wǎng)融合
工業(yè)和信息化部的成立并未將廣電考慮在內，互聯(lián)網(wǎng)、電信網(wǎng)及有線(xiàn)電視網(wǎng)“三網(wǎng)”仍分屬不同部門(mén)，短期內三網(wǎng)融合的發(fā)展還面臨現實(shí)的困難。然而三網(wǎng)融合是大勢所趨，無(wú)論電信還是廣電都在轉型，國家的部門(mén)調整和相關(guān)政策的出臺都預示三網(wǎng)融合正在穩步推進(jìn)。
業(yè)務(wù)逐漸放開(kāi)
大部制改革將使得廣電和電信從新整合各自的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)而尋求并加強可開(kāi)放的業(yè)務(wù)融合。當前隨著(zhù)融合需求的不斷升級，融合技術(shù)發(fā)展也在不斷的升級中，越來(lái)越多的融合業(yè)務(wù)逐步出現，包括IPTV、手機上網(wǎng)、手機電視、VoIP、網(wǎng)絡(luò )視頻、電視上網(wǎng)等。業(yè)務(wù)融合使電信公司和有線(xiàn)電視公司都可以用一張網(wǎng)提供多種服務(wù)，這不僅使單一服務(wù)成本下降，而且由于服務(wù)的多樣化，互補競爭成為可能。當前可行業(yè)務(wù)的放開(kāi)仍然限于單向非對等模式：即《政策》所規定的廣播電視機構利用國家公用通信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò )提供數字電視服務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)。同時(shí)，在符合國家有關(guān)投融資政策的前提下，支持包括國有電信企業(yè)在內的國有資本參與數字電視接入網(wǎng)絡(luò )建設和電視接收端數字化改造。電信運營(yíng)商可以在全國范圍經(jīng)營(yíng)廣播電視業(yè)務(wù)、電信與有線(xiàn)電視市場(chǎng)正式相互開(kāi)放是三網(wǎng)融合的遠階段目標。
擴展地區試點(diǎn)
事實(shí)上，三網(wǎng)融合在農村已取得突破。例如，在山西，在政府的引導下，電信運營(yíng)商與廣電部門(mén)合作，開(kāi)拓出通信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)“三網(wǎng)合一”的新“村通”模式。三網(wǎng)融合實(shí)現了山西邊遠貧困山區廣播電視、電話(huà)、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò )一線(xiàn)通。從這個(gè)角度來(lái)看，體制上的突破是關(guān)鍵所在。自2005年下半年開(kāi)始，IPTV規模商用項目開(kāi)始啟動(dòng)，IPTV項目已由市域擴展到了省域，設計用戶(hù)容量達到了10萬(wàn)戶(hù)。統計數據顯示，截至2007年底，全國范圍內IPTV用戶(hù)已經(jīng)達到118萬(wàn)戶(hù)。從目前發(fā)展來(lái)看，我國絕大多數已經(jīng)運行的IPTV都處于與數字電視的替代性競爭階段。由此演變的地區試點(diǎn)可以在大部制改革的引領(lǐng)下在更為廣泛的領(lǐng)域推行。從而為三網(wǎng)融合的全面施行積累經(jīng)驗。
市場(chǎng)調節推動(dòng)體制變革
在新部委不包含廣電的情形下，通過(guò)市場(chǎng)調節，逐步將廣電網(wǎng)絡(luò )、電信網(wǎng)絡(luò )、互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行融合統一。新部委下一步將繼續推動(dòng)三網(wǎng)融合，實(shí)行自上而下的漸進(jìn)路線(xiàn)。通過(guò)鼓勵引進(jìn)新技術(shù)新業(yè)務(wù)，開(kāi)拓新的市場(chǎng)，以市場(chǎng)結構的調整推動(dòng)體制的變革。廣電和電信采取建立合資公司形式共同運營(yíng)IPTV，當然這需要國務(wù)院或者新成立的第三方監管機構出臺相關(guān)的政策，允許廣電和電信在一些試點(diǎn)地區建立這樣的企業(yè)：支持數字電視相關(guān)企業(yè)通過(guò)上市、發(fā)行債券、上市公司配股和增發(fā)新股等方式籌集資金，增加對數字電視產(chǎn)業(yè)的投入。此次《政策》中提及，在符合國家有關(guān)投融資政策的前提下，支持包括國有電信企業(yè)在內的國有資本參與數字電視接入網(wǎng)絡(luò )建設和電視接收端數字化改造，此舉將有利于加速推進(jìn)數字電視發(fā)展。
廣電政企分離
廣電的獨立于工業(yè)和信息化部使得其自身的改革上升為內在壓力。廣電總局更大意義上承擔輿論引導、審查與管理的責任，并非一個(gè)單純的行業(yè)主管部門(mén)，而這種特殊的職能導致了它在一定程度上必須掌握傳輸網(wǎng)絡(luò )的控制和管理權。在此前提下，加快廣播電視管理體制的改革，重點(diǎn)是實(shí)現廣播電視產(chǎn)業(yè)的政企分離。目前廣電總局正在積極推進(jìn)本行業(yè)的產(chǎn)業(yè)化改革，把其公益性事業(yè)和經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)分開(kāi)，盡管其改革頗有力度，但是廣播電視業(yè)政企不分的現象還是很?chē)乐亍V電總局及地方的廣播電影電視局都擁有自己的影視集團或電臺、電視臺，自己既作為政府部門(mén)制定政策管理行業(yè)，又作為企業(yè)在市場(chǎng)中與競爭者角逐。這不僅造成廣電與電信部門(mén)的沖突，也使廣電部門(mén)內部中央和地方?jīng)_突嚴重。建議廣電部門(mén)在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化改革時(shí)把其經(jīng)營(yíng)性的企業(yè)從政府部門(mén)中剝離出來(lái)，當然，由于新聞宣傳的需要，廣電管理部門(mén)應該保留其公益性的事業(yè)單位，但這些單位必須是非營(yíng)利性質(zhì)、非市場(chǎng)運作的。
頒布實(shí)施《電信法》
我國雖然從1980年開(kāi)始起草《電信法》，但至今仍未出臺。要實(shí)現電信與廣電的全面競爭和相互進(jìn)入，僅僅依靠行政手段方式難以適應這一要求，因而有必要值此大部制改革階段，在政府朝服務(wù)性體制方向轉變的契機下加快制定出有利于推動(dòng)三網(wǎng)融合的《電信法》。將所有的廣播電視媒體統一規定在一個(gè)法律體系之中，從法律高度上對融合的管理體制的形成奠定了基礎，從法律的角度為監管機構的融合與監管內容的修改提供依據，進(jìn)而為電信和廣電相互進(jìn)入提供法律依據，使管制機構對融合業(yè)務(wù)的管制有法可依。廣播電視和電信的規制內容整合在一起，對進(jìn)入廣播電視業(yè)和電信業(yè)的條件進(jìn)行了規定，并且對之前不對稱(chēng)進(jìn)入的規定進(jìn)行了修改，在法律中明確規定允許雙向進(jìn)入，解決了市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，有利于促進(jìn)市場(chǎng)競爭。
推進(jìn)電信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)融合
以國家政策法規的形式，為信息公開(kāi)、共享與有償使用創(chuàng )建一個(gè)良好的機制。在網(wǎng)絡(luò )內容提供與網(wǎng)絡(luò )業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)上，逐漸放寬管制機制，豐富業(yè)務(wù)內容，鼓勵I(lǐng)CP等信息增值服務(wù)商的發(fā)展。但是要真正實(shí)現三網(wǎng)融合，信息服務(wù)業(yè)、通信、廣播以及借助于網(wǎng)絡(luò )的新興媒體，這類(lèi)以信息技術(shù)為支撐的現代服務(wù)業(yè)、信息服務(wù)業(yè)需要更高層面的監管機構來(lái)行使監管的職權，例如在大部制改革取得進(jìn)展之后可以進(jìn)一步建立國家信息監管委員會(huì )，該機構不代表任何部門(mén)的利益，只代表國家利益，利用這一監管平臺進(jìn)行單純的監管，實(shí)現政監分離。
中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)-中國電信業(yè)
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