近日，工信部的部門(mén)組成發(fā)生變化，新的信息通信管理局將管理三網(wǎng)融合事務(wù)。筆者注意到，在相關(guān)文件中，對三網(wǎng)融合的解釋是電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)與計算機網(wǎng)絡(luò )的融合，而不再是此前的電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)的融合。
這一變化就說(shuō)明，初衷始終還是如一的：業(yè)務(wù)應用層面融合、技術(shù)趨向一致、網(wǎng)絡(luò )層互聯(lián)、物理資源實(shí)現共享、業(yè)務(wù)應用層互相滲透和交叉、都趨向全業(yè)務(wù)、采用統一的通信協(xié)議，最終導致行業(yè)監管政策和監管架構的融合。而至于各自的基礎網(wǎng)本身由于歷史的原因以及競爭的需要將會(huì )長(cháng)期共存、競爭和發(fā)展。業(yè)務(wù)應用層的融合將不會(huì )受限于基礎網(wǎng)而迅速發(fā)展，各類(lèi)主體企業(yè)都會(huì )通過(guò)不同的途徑向全業(yè)務(wù)方向演進(jìn)。
自2010年以來(lái)，三網(wǎng)融合兩批試點(diǎn)共54個(gè)城市基本遍布全國，覆蓋人口超過(guò)3億。同時(shí)，中國廣播電視網(wǎng)絡(luò )有限公司掛牌成立，全國有線(xiàn)電視互聯(lián)互通平臺正式開(kāi)始籌建，雙向進(jìn)入許可證發(fā)放階段。典型應用方面，IPTV用戶(hù)一直呈上升趨勢，目前的工信部統計數據大約在3800萬(wàn)左右（實(shí)際上可能在4700~5000萬(wàn)左右。僅四川就超過(guò)500萬(wàn)），而2011年年初僅為787萬(wàn)，依然保持40%以上的增長(cháng)速率。
推進(jìn)三網(wǎng)融合是跨行業(yè)跨部門(mén)的整合，為信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及衍生新業(yè)態(tài)提供了巨大的市場(chǎng)空間。為此，政府陸續出臺了各方面的引導扶植政策，加速和深化三網(wǎng)融合發(fā)展，但其實(shí)際進(jìn)程并不盡如人意。
總的來(lái)看，三網(wǎng)融合政策執行不力，原因主要包括：
三網(wǎng)融合政策本身缺乏實(shí)施細則
三網(wǎng)融合對于政策、規劃、綱要各方面的落實(shí)缺少實(shí)施細則，所謂“魔鬼存于細節之中”。三網(wǎng)融合是一個(gè)復雜的系統工程，各項政策的落實(shí)需要電信部門(mén)與廣電部門(mén)的協(xié)調與配合。
由于缺乏實(shí)施細則，每個(gè)部門(mén)都從自身利益角度去解讀三網(wǎng)融合政策，雖然三網(wǎng)融合是多贏(yíng)之道，但當兩個(gè)主要部門(mén)廣電和電信都各自從自身利益角度對政策進(jìn)行取舍時(shí)，必然會(huì )陷入囚徒困境之中。
目前各試點(diǎn)及其推廣地區由于缺乏可行的三網(wǎng)融合規劃（三網(wǎng)融合規劃多整合在地方的智慧城市規劃中），因而政策執行起來(lái)已經(jīng)變形走樣。
三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)政策本身具有局限性
產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現一定的經(jīng)濟和社會(huì )目標而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行干預的各種政策的總和。
產(chǎn)業(yè)政策的功能主要是彌補市場(chǎng)缺陷，有效配置資源。
其目標是鼓勵和促進(jìn)需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)盡快建立和擴張，限制不需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，促使其縮小或向其他產(chǎn)業(yè)轉移，以保證供給和需求總量的平衡。
我國的產(chǎn)業(yè)政策主要以“規劃”、“綱要”、“決定”、“通知”之類(lèi)的文件形式出現，在計劃經(jīng)濟條件下國有企業(yè)作為行政隸屬單位，不打折扣地執行行政命令是完全可能的。而在市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，雖然三網(wǎng)融合的主體仍是國有企業(yè)，但由于自主經(jīng)營(yíng)以及市場(chǎng)競爭的關(guān)系，部門(mén)利益和企業(yè)利益糾纏其中。
因此，有選擇地執行政策也就成為必然。
同時(shí)，政策本身具有靈活性和可選擇性，對于市場(chǎng)主體的作用是利益引導過(guò)程，其約束機制是軟的，這也是西方國家除了政策之外，在三網(wǎng)融合監管上更多采用法律手段的重要原因之一。
缺乏約束部門(mén)利益的法律制度
市場(chǎng)經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，法律是約束當事人經(jīng)濟活動(dòng)的底線(xiàn)。
目前電信部門(mén)掌握著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)數據中心業(yè)務(wù)、國際互聯(lián)網(wǎng)出口、ISP牌照發(fā)放。廣電部門(mén)掌握著(zhù)IPTV牌照、IPTV播控平臺的控制權。
雙方都具有一定的行政權和經(jīng)營(yíng)權，而社會(huì )又缺乏針對雙方權力的法律約束。
隨著(zhù)三網(wǎng)融合的推進(jìn)，對電信和廣電這2個(gè)行業(yè)業(yè)務(wù)上的交叉要建立統一的監管機制，要有融合性的法律規范。
然而目前，《電信條例》和《廣播電視條例》分別是電信業(yè)和廣電業(yè)主管部門(mén)頒布的條例，并不具有社會(huì )公正性和法律威懾性。相反，雙方恰恰以此來(lái)保護自己的權力和利益。
以盈利為目的進(jìn)行競爭，因此存在因私廢公的可能，會(huì )發(fā)生廣播電視媒體與電信企業(yè)的局部利益與社會(huì )公共利益之間的沖突，因而也就隨之產(chǎn)生保護公共利益的必要，因為雙方權力與利益爭奪中受傷害最重的還是社會(huì )公共利益。
三網(wǎng)融合發(fā)展進(jìn)程緩慢不僅沒(méi)能讓公眾享受技術(shù)進(jìn)步所帶來(lái)的福利，而且還讓整個(gè)社會(huì )由此背上巨額的交易成本。
市場(chǎng)經(jīng)濟國家在涉及到不同產(chǎn)業(yè)利益問(wèn)題時(shí)都是通過(guò)法律進(jìn)行調整的。我國作為社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟國家，建立法律規范是必然的過(guò)程。
統一的監管機構尚未建立
在三網(wǎng)融合的監管層面，統一的融合監管法律體系和融合監管組織體系，是推進(jìn)信息傳播，融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最為有效的方式。
無(wú)論在美國、英國、還是歐盟等國家和地區，一個(gè)超然于廣播電視業(yè)、電信業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)運營(yíng)主體之上的，在法律上具有獨立地位的監管機構是三網(wǎng)融合的體制保障。
多年來(lái)，由于缺乏統一的監管機構，電信和廣電都試圖建立自己的專(zhuān)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)全業(yè)務(wù)，進(jìn)入對方的領(lǐng)地，并用許可證等行政壁壘防止對方進(jìn)入，結果導致三網(wǎng)融合發(fā)展緩慢。
