自2015年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò )建設推進(jìn)網(wǎng)絡(luò )提速降費的指導意見(jiàn)》，明確提出“持續支持農村及偏遠地區寬帶網(wǎng)絡(luò )建設和運行維護，推進(jìn)電信普遍服務(wù)工作”，并在“十三五”規劃建議中明確提出要“完善電信普遍服務(wù)機制”。我國電信普遍服務(wù)試點(diǎn)工作已經(jīng)全面展開(kāi)，以下是筆者對電信普遍服務(wù)機制的意義、試點(diǎn)工作實(shí)施的特點(diǎn)和機制完善策略的幾點(diǎn)看法。
電信普遍服務(wù)機制勢在必行
電信普遍服務(wù)機制是改善農村地區電信基礎設施條件的重要途徑。目前我國寬帶發(fā)展水平整體大幅提升，但農村和偏遠地區寬帶發(fā)展水平相對滯后，農村寬帶家庭普及率比城市低約40%，尚有約5萬(wàn)個(gè)行政村及大量自然村未通寬帶，約15萬(wàn)個(gè)行政村寬帶接入能力在4Mbit/s以下。這些地區經(jīng)濟基礎薄弱、地理環(huán)境復雜、人口居住分散，寬帶建設和運營(yíng)維護成本高、收益低，企業(yè)投資動(dòng)力不足，存在市場(chǎng)失靈問(wèn)題。從國際上看，建立電信普遍服務(wù)補償機制，改善農村和偏遠地區電信基礎設施條件，已成為國際通行做法。
電信普遍服務(wù)是提升農村信息化發(fā)展水平的重大舉措。農村地區寬帶基礎設施建設的滯后，一定程度上制約了當地經(jīng)濟的發(fā)展。電信普遍服務(wù)是加快建設農村及偏遠地區寬帶基礎設施的重要途徑，有利于促進(jìn)城鄉基本公共服務(wù)均等化、農業(yè)現代和農村信息消費，是落實(shí)網(wǎng)絡(luò )強國戰略、實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧和農村電商扶貧、增強農村經(jīng)濟發(fā)展的內生動(dòng)力。
創(chuàng )新實(shí)施方式自去年10月國務(wù)院常務(wù)會(huì )議決定“完善農村及偏遠地區寬帶電信普遍服務(wù)補償機制”，財政部和工信部組織開(kāi)展電信普遍服務(wù)試點(diǎn)工作。與以往的“寬帶鄉村”和“村村通工程”相比，本次電信普遍服務(wù)試點(diǎn)工作實(shí)行市場(chǎng)化運作機制，在工作機制、實(shí)施方式上有較大的改革創(chuàng )新，也是我國在探索PPP、委托運營(yíng)等方式的一次重要實(shí)踐。
市場(chǎng)化運作，多方競爭
通過(guò)透明公開(kāi)的招標選擇承建企業(yè)，堅持在同等技術(shù)條件下，價(jià)低者得的原則，擇優(yōu)選擇中標企業(yè)。鼓勵民間資本及廣電企業(yè)公平參與競爭，充分調動(dòng)各類(lèi)企業(yè)的積極性。競爭性公開(kāi)招標的方式有利于提高財政資金使用效率，解決政府和企業(yè)信息對稱(chēng)的問(wèn)題。
信息公開(kāi)，公眾監督
此次電信普遍服務(wù)試點(diǎn)工作采取信息公開(kāi)原則，要求各地管局、財政廳對試點(diǎn)貧困村的名單、招投標的信息、資金撥付、試點(diǎn)地市政府扶持資金和扶持政策落實(shí)、試點(diǎn)行政村的工程建設進(jìn)度及竣工驗收信息如期進(jìn)行公示；要求中標企業(yè)要暢通信息上報渠道，按期上報工程進(jìn)展、網(wǎng)絡(luò )覆蓋、用戶(hù)普及等情況。通過(guò)信息公開(kāi)，加強社會(huì )公眾對試點(diǎn)工作實(shí)施情況的關(guān)注和監督，保障試點(diǎn)工作順利實(shí)施，確保補貼資金真正用于市場(chǎng)失靈的地區。
多主體參與，各司其職
各省通信管理局是電信普遍服務(wù)試點(diǎn)工作的組織者、協(xié)調者和監管者，規范招標投標、驗收考核、監督檢查等關(guān)鍵環(huán)節的執行程序，并配合財政廳規范資金使用，推動(dòng)試點(diǎn)地區地市人民政府切實(shí)落實(shí)承諾的支持政策和資金，推動(dòng)試點(diǎn)工作順利有序進(jìn)行；通過(guò)競爭性招投標獲得試點(diǎn)地市承建和運營(yíng)維護資格的電信運營(yíng)企業(yè)是實(shí)施責任主體，依據合同條款進(jìn)行試點(diǎn)地市的寬帶網(wǎng)絡(luò )建設和升級；試點(diǎn)地市政府是電信普遍服務(wù)試點(diǎn)工作的申報主體，也是地方配套政策和扶持資金落實(shí)的責任主體。
完善現有機制、策略本次電信普遍服務(wù)試點(diǎn)工作的目標是到2020年實(shí)現98%的行政村通寬帶并達到12Mbit/s寬帶接入能力的目標。今年是電信普遍服務(wù)試點(diǎn)工作的第一年，試點(diǎn)工作涉及的范圍廣、各地實(shí)際情況千差萬(wàn)別，現有機制很難做到面面俱到。為了更好地實(shí)現電信普遍服務(wù)和扶貧工作的目標，隨著(zhù)電信普遍服務(wù)試點(diǎn)工作的深入實(shí)施，要不斷對現有機制進(jìn)一步完善。
調動(dòng)多方力量建立完善的全過(guò)程管理機制
建立工信部、財政部、省政府、財政廳、通信管理局、地方政府分工細化，相互監督和多方配合的多重監管體系。對核實(shí)申報行政村的情況、招投標的合規開(kāi)展、試點(diǎn)地市寬帶網(wǎng)絡(luò )建設進(jìn)展、竣工驗收和中央財政補助資金的專(zhuān)款專(zhuān)用都進(jìn)行嚴格的監管。同時(shí)，設立嚴格的懲罰體制，對不合規開(kāi)展的通信管理局、不兌現所承諾政策和資金扶持方案的地方政府和不能保質(zhì)保量完成試點(diǎn)行政村寬帶建設的承建企業(yè)設立嚴格的問(wèn)責機制。
加大資金保障力度，提升資金使用效率
一方面，將精準扶貧納入電信普遍服務(wù)的實(shí)施規劃，加大普遍服務(wù)補償資金向貧困地區傾斜的力度，在網(wǎng)絡(luò )建設、資費水平、終端購置等方面給貧困村更多支持。另一方面，建立信息化應用示范引導資金，重點(diǎn)用于鼓勵面向農村的互聯(lián)網(wǎng)應用創(chuàng )新、信息化示范性項目建設等，加大農業(yè)信息化應用推廣、服務(wù)項目實(shí)施和信息化人才培訓。此外，申請電信普遍服務(wù)專(zhuān)項管理資金，用于電信普遍服務(wù)試點(diǎn)工作的全過(guò)程監管，確保試點(diǎn)工作的實(shí)施效果。
創(chuàng )新農村寬帶信息服務(wù)模式
建立地方政府、電信運營(yíng)、IT企業(yè)、民間組織、農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體密切協(xié)作的“公益+市場(chǎng)”的農村貧困地區寬帶信息服務(wù)機制，探索可持續發(fā)展的農業(yè)寬帶應用模式，不斷推進(jìn)農村電子商務(wù)的發(fā)展和普及，建立貧困地區特色農產(chǎn)品、鄉村旅游、農村金融等領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò )化運營(yíng)新模式。
建立社會(huì )力量廣泛參與的農村寬帶發(fā)展投融資機制
結合寬帶接入網(wǎng)絡(luò )業(yè)務(wù)試點(diǎn)，放寬農村寬帶市場(chǎng)準入條件，鼓勵和引導互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、農業(yè)企業(yè)、ICT制造企業(yè)等各方社會(huì )資金投入。結合電信普遍服務(wù)試點(diǎn)，鼓勵基礎電信企業(yè)、廣電企業(yè)和民間資本等公平參與到農村寬帶建設、運營(yíng)維護、用戶(hù)普及和應用推廣中來(lái)，充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢，整合資源。更加深入地探索PPP、委托運營(yíng)等市場(chǎng)化方式調動(dòng)各類(lèi)主體參與的積極性。
電信普遍服務(wù)需長(cháng)效機制電信普遍服務(wù)的目的是要給所有人提供無(wú)地域、質(zhì)量、資費歧視且能夠讓用戶(hù)負擔得起的電信業(yè)務(wù)。通過(guò)對美國等發(fā)達國家普遍服務(wù)補償機制推進(jìn)歷程的研究發(fā)現，普遍接入是電信普遍服務(wù)的首要目標。隨著(zhù)普遍服務(wù)實(shí)施的深入，補償范圍將不斷擴大、補償對象不斷增加、補償資金融資方式更加市場(chǎng)化、補償模式更加多元。因此，要建立電信普遍服務(wù)的長(cháng)效機制。
提升電信普遍服務(wù)的深度和廣度
長(cháng)遠來(lái)看，隨著(zhù)電信普遍服務(wù)補償機制的成熟、無(wú)線(xiàn)接入技術(shù)的升級演進(jìn)，以及對低頻資源使用效率的提升，電信普遍服務(wù)補償機制網(wǎng)絡(luò )部署范疇將由行政村擴大至自然村，由光纖到村發(fā)展至光纖到戶(hù)，接入速率不斷提升，信息化應用惠及每個(gè)人，真正實(shí)現每個(gè)人都能平等地獲得高質(zhì)量高速率的網(wǎng)絡(luò )連接和網(wǎng)絡(luò )應用。
開(kāi)展信息化應用培訓
在電信普遍服務(wù)補償機制中設立專(zhuān)項資金用于農村潛在消費者信息化應用培訓，培養一批偏遠地區的信息化應用的模范，帶動(dòng)試點(diǎn)地區信息化應用技能的普及以及對寬帶網(wǎng)絡(luò )等信息通信服務(wù)的應用。
多種融資方式提升農民對電信服務(wù)的購買(mǎi)能力
在以往的電信普遍服務(wù)模式中，人們認為可購性（Affordability）對電信服務(wù)的普及至關(guān)重要。因此，普遍服務(wù)一方面要通過(guò)扶持服務(wù)供應商使其以較低成本實(shí)現偏遠地區的網(wǎng)絡(luò )接入并補助其運營(yíng)支出；另一方面探索多元的融資模式和商業(yè)模式，通過(guò)捆綁上網(wǎng)終端和電信服務(wù)，提供分期付款等扶持模式提升偏遠地區居民電信服務(wù)產(chǎn)品的購買(mǎi)能力。
創(chuàng )新信息化應用和服務(wù)
政府鼓勵服務(wù)提供商針對農村和偏遠地區在信息化應用、網(wǎng)絡(luò )內容和服務(wù)等方面進(jìn)行本土化創(chuàng )新，為當地居民量身打造對其生活、生產(chǎn)有幫助的便捷農村電商等信息化服務(wù)和網(wǎng)絡(luò )應用，刺激當地居民對寬帶網(wǎng)絡(luò )和信息化應用的使用。
