2012年6月15日,英國內政部向議會(huì )提交了《通訊數據法案》草案,目前該法案已經(jīng)進(jìn)入立法程序,并極有可能于近期獲得通過(guò)。該法案的一大特點(diǎn)即明確指出通訊網(wǎng)絡(luò )監控的目的僅限于打擊恐怖主義與阻止有組織的惡性犯罪
賀炯
自從2005年7月英國倫敦地鐵連環(huán)爆炸案發(fā)生后,當時(shí)執政的布萊爾政府就曾嘗試通過(guò)立法加強對通訊網(wǎng)絡(luò )的監控,但這一嘗試由于受到在野黨的激烈反對而未獲成功。在2011年8月倫敦北部發(fā)生的大規模騷亂中,犯罪分子利用通訊網(wǎng)絡(luò )進(jìn)行串聯(lián)組織,使得執政的卡梅倫政府進(jìn)一步認識到通訊網(wǎng)絡(luò )監控的必要性。
長(cháng)期以來(lái),通訊網(wǎng)絡(luò )監控與公眾的隱私權及通訊自由之間一直存在尖銳的矛盾,英國《通訊數據法案》在嘗試平衡這對矛盾時(shí)進(jìn)行了卓有成效的探索,尤其是以下兩點(diǎn)值得關(guān)注。
首先,《通訊數據法案》明確指出通訊網(wǎng)絡(luò )監控的目的僅限于打擊恐怖主義與阻止有組織的惡性犯罪。由警察、情報機構等政府部門(mén)獲取的通訊數據將不會(huì )被用于公共安全以外的用途,如保護知識產(chǎn)權等。這一鮮明的立法目的保證了政府實(shí)施通訊網(wǎng)絡(luò )監控的正當性。自從美國發(fā)動(dòng)反恐戰爭以來(lái),作為美國盟友的英國一直是恐怖襲擊的目標。2005年7月,倫敦地鐵發(fā)生至少7起爆炸案,死亡人數達到52人。官方調查表明,襲擊者從互聯(lián)網(wǎng)上搜索、學(xué)習炸彈制造技術(shù),并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行聯(lián)絡(luò )。該調查指出,造成情報機構未能提前作出警示的主要原因在于其無(wú)法事先對恐怖嫌疑人的通訊實(shí)施有效的監控。在2011年8月倫敦騷亂事件后,官方調查也表明犯罪分子利用某社交網(wǎng)站和某品牌手機網(wǎng)絡(luò )進(jìn)行組織、宣傳,使騷亂規模進(jìn)一步擴大,而警察無(wú)法對此類(lèi)通訊進(jìn)行實(shí)時(shí)、有效的監控。《通訊數據法案》將改變這一窘境,使政府權力得以通過(guò)通訊網(wǎng)絡(luò )監控預防恐怖襲擊及有組織的惡性犯罪。
其次,《通訊數據法案》強調了監控的對象為通訊數據,而非通訊內容本身。這使通訊網(wǎng)絡(luò )監控在維護公共安全的同時(shí)最大限度地保留了公眾的隱私權及通訊自由。通訊數據指包括電子郵件、在線(xiàn)搜索、社交網(wǎng)站留言、即時(shí)通訊(如MSN Messenger)、VoIP(如Skype)記錄以及手機、固定電話(huà)與電話(huà)留言記錄等通訊活動(dòng)的細節信息,而非通訊本身的實(shí)際內容。例如某甲向某乙發(fā)送電子郵件,受監控的通訊數據將包括雙方的姓名、IP地址、收發(fā)時(shí)間,但并不包括電子郵件本身的具體內容。如果警察、情報機構及其他政府部門(mén)需要獲取通訊的具體內容,如電子郵件、社交網(wǎng)站留言的內容等,則仍然需要通過(guò)法庭命令或搜查令等司法途徑。
雖然《通訊數據法案》在平衡通訊網(wǎng)絡(luò )監控與公眾隱私權及通訊自由的矛盾中進(jìn)行了積極的嘗試,但是該法案仍有以下多個(gè)難題亟待解決。
首先是如何防止政府權力濫用的問(wèn)題。在對草案進(jìn)行解釋時(shí),相關(guān)部門(mén)保證:網(wǎng)絡(luò )監控只針對可疑的恐怖分子或罪犯,普通民眾將不會(huì )受到影響。但根據英國法律,在法庭定罪前,即使是恐怖分子也應屬于“普通民眾”。由政府判斷普通民眾是否屬于“可疑的恐怖分子或罪犯”并進(jìn)行調查,本身就已經(jīng)涉嫌政府權力的濫用。
其次是如何防止公眾隱私泄露的問(wèn)題。根據《通訊數據法案》草案,以下四類(lèi)主體無(wú)需經(jīng)司法授權即可接觸公眾的通訊數據:一、警察部門(mén)；二、情報機構,包括負責國內安全事務(wù)的軍情五處、負責國外安全事務(wù)的軍情六處與負責電子偵聽(tīng)的政府通訊總部；三、重大有組織犯罪署；四、皇家海關(guān)及稅務(wù)總署。盡管相關(guān)部門(mén)保證通訊網(wǎng)絡(luò )監控將僅在必要時(shí)由高級長(cháng)官授權下屬實(shí)施,但是仍有公眾擔心由于有機會(huì )接觸通訊數據的人員數量龐大且成分復雜,此類(lèi)高度敏感的私人信息會(huì )被泄露,而《通訊數據法案》并未提供有效的救濟手段。
此外,還有通訊網(wǎng)絡(luò )監控的成本問(wèn)題。目前通訊數據由各個(gè)網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供者與電話(huà)公司分別存儲,并不存在一個(gè)統一的數據庫。根據計劃,如果《通訊數據法案》獲得議會(huì )通過(guò),英國政府將斥資近20億英鎊建立一套數據庫系統用于收集、處理、存儲通訊數據。同時(shí),根據《歐盟數據保留指令》關(guān)于時(shí)限的要求,《通訊數據法案》規定以上通訊數據的保留期限為12個(gè)月,這將產(chǎn)生極大的運營(yíng)成本。
最后,通訊網(wǎng)絡(luò )監控還將涉及國際通訊數據的問(wèn)題。例如,根據現有草案,如果一位中國公民與英國公民進(jìn)行電子郵件通訊,則該中國公民的通訊數據有可能成為被監控的對象；又比如兩位英國公民通過(guò)架設在中國的服務(wù)器進(jìn)行電子郵件通訊,則該中國服務(wù)器上的通訊數據也有可能成為被監控的對象。這些都會(huì )帶來(lái)管轄權等國際法律糾紛,也將是英國立法者在《通訊數據法案》草案修改的過(guò)程中必須解決的問(wèn)題。
綜上所述,英國《通訊數據法案》草案對各國進(jìn)行通訊網(wǎng)絡(luò )監控工作有極高的借鑒價(jià)值。尤其是對公共安全這一立法目的的明確界定使得《通訊數據法案》與引起廣泛爭議的美國《禁止網(wǎng)絡(luò )盜版法案》和《保護知識產(chǎn)權法案》有著(zhù)本質(zhì)的區別。目前《通訊數據法案》仍在立法過(guò)程中,相信英國立法者會(huì )不斷完善該法案,使之能實(shí)現通訊網(wǎng)絡(luò )監控與公眾的隱私權及通訊自由之間的平衡。
