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技術(shù)沖擊傳統產(chǎn)業(yè) 從IP業(yè)務(wù)發(fā)展看電信監管

廣東省通信管理局翟雪梅 2005/08/02

　　從某種意義上說(shuō)，通信業(yè)發(fā)展的歷史就是通信技術(shù)發(fā)展進(jìn)步的歷史。進(jìn)入21世紀以后，通信技術(shù)發(fā)展日新月異，新業(yè)務(wù)的創(chuàng )新使得原有業(yè)務(wù)的界限越來(lái)越模糊，電信網(wǎng)與因特網(wǎng)融合，電信網(wǎng)、因特網(wǎng)與電視網(wǎng)融合紛紛在全球出現。新技術(shù)的出現對原有技術(shù)的影響和沖擊可能是顛覆性的，對行業(yè)現有的盈利模式、管理模式、政府監管等也產(chǎn)生越來(lái)越多的沖擊，這就使行業(yè)監管政策面臨嚴峻挑戰。

　　一、IP電話(huà)“沖擊波”

　　IP電話(huà)是技術(shù)進(jìn)步對傳統電信業(yè)務(wù)運營(yíng)及監管產(chǎn)生沖擊的典型例子。國際上公認的IP電話(huà)有4種實(shí)現方式，即Phone-Phone、Phone-PC、PC-Phone和PC-PC，其中Phone可以理解為傳統電信網(wǎng)中的PSTN電話(huà)或移動(dòng)電話(huà)；而PC的概念就很廣泛了，所有支持用IP協(xié)議傳送語(yǔ)音的、具有IP網(wǎng)物理接口的終端設備或接入設備都可列入PC的范疇.

　　IP電話(huà)在近些年取得飛速發(fā)展的主要原因是價(jià)格低廉。相同的通話(huà)時(shí)間，IP電話(huà)的費用可以達到傳統話(huà)音服務(wù)費用的幾分之一甚至是幾十分之一。另一個(gè)原因就是技術(shù)進(jìn)步。最初，IP電話(huà)給人的印象是話(huà)音質(zhì)量低劣、延遲大、經(jīng)常斷，但隨著(zhù)語(yǔ)音壓縮等技術(shù)的發(fā)展，這些現象不復存在。

　　二、部分發(fā)達國家對IP電話(huà)的管制及運營(yíng)企業(yè)的應對

　　世界各國都對IP電話(huà)技術(shù)的發(fā)展予以高度關(guān)注，但對IP電話(huà)的管制辦法卻不盡相同。在某些國家，IP電話(huà)業(yè)務(wù)放開(kāi)經(jīng)營(yíng)，不需要許可，認為IP電話(huà)是電信與計算機網(wǎng)絡(luò )的結合，小規模運營(yíng)不會(huì )對傳統電信業(yè)務(wù)造成太大影響，如奧地利、荷蘭、瑞典、德國等；在另一些國家，一開(kāi)始就將IP電話(huà)納入現有的管理體系，如英國和日本；還有些國家將IP電話(huà)與傳統電話(huà)同等對待，只有部分電信運營(yíng)商獲準經(jīng)營(yíng)，如澳大利亞、法國、加拿大等；此外還有一些國家禁止提供IP電話(huà)服務(wù)，如捷克和匈牙利。鑒于互聯(lián)網(wǎng)的全球特性，通過(guò)某一國家的政策法規來(lái)限制IP電話(huà)的發(fā)展是非常困難的。

　　總體來(lái)看，目前IP電話(huà)在全球仍在升溫。美國是世界上電信市場(chǎng)最發(fā)達的國家，對IP電話(huà)實(shí)行放松管理的政策。2003年12月，美國FCC成立專(zhuān)門(mén)小組重新考慮VoIP的管制問(wèn)題。2004年2月，FCC以4比1的投票正式?jīng)Q定VoIP提供商Pulver公司的FWD業(yè)務(wù)是一種不受制于傳統電信法規的“信息服務(wù)”，是“從PC到PC的呼叫，視為信息服務(wù)來(lái)處理”的類(lèi)似E-mail的服務(wù)。FCC對Pulver公司的裁定并不意味著(zhù)所有的VoIP都可以劃歸“信息服務(wù)”，放寬的是PC-PC形式的IP電話(huà)，它的決策依據實(shí)質(zhì)上是該VoIP業(yè)務(wù)是否使用了傳統電話(huà)號碼和PSTN網(wǎng)。

　　由于IP電話(huà)對傳統電信企業(yè)殺傷力巨大，因此如何對IP電話(huà)進(jìn)行監管成為各國政府的難題。在美國，從去年年底開(kāi)始，包括加利福尼亞、明尼蘇達、紐約在內的部分州政府開(kāi)始限制IP電話(huà)進(jìn)入本地業(yè)務(wù)。

　　面對IP電話(huà)的競爭，以美國最大的長(cháng)途電話(huà)公司AT&T為首的電信企業(yè)不得不逐步放棄傳統長(cháng)途電話(huà)業(yè)務(wù)，進(jìn)行轉型。從去年7月開(kāi)始，AT&T為擺脫被動(dòng)局面，在22個(gè)州推出價(jià)格低于傳統固定電話(huà)服務(wù)的VoIP業(yè)務(wù)，同時(shí)從7個(gè)州的傳統固定電話(huà)服務(wù)市場(chǎng)撤退。這成為美國主要電信運營(yíng)商進(jìn)入IP電話(huà)領(lǐng)域最大的一次行動(dòng)，標志著(zhù)IP電話(huà)成為主流通信業(yè)務(wù)，并推動(dòng)美國電信服務(wù)費用進(jìn)一步下降。然而頹勢難挽，2005年2月西南貝爾公司以160億美元并購了AT＆T，隨后美國最大的本地電話(huà)公司韋里遜公司宣布，以?xún)r(jià)值53億美元的股票及現金收購美國第二大長(cháng)途電話(huà)公司MCI。美國兩大長(cháng)途電話(huà)公司先后被收購，一定程度上說(shuō)明傳統長(cháng)途電話(huà)業(yè)務(wù)正受到VoIP的巨大沖擊。

　　三、我國對IP電話(huà)的管制及運營(yíng)企業(yè)的應對

　　在我國，IP電話(huà)與傳統電話(huà)同等對待，只有基礎電信運營(yíng)企業(yè)獲準經(jīng)營(yíng)。根據信息產(chǎn)業(yè)部頒布的《電信業(yè)務(wù)分類(lèi)目錄》，IP電話(huà)被作為第一類(lèi)基礎電信業(yè)務(wù)看待，泛指利用IP網(wǎng)絡(luò )協(xié)議、通過(guò)IP網(wǎng)絡(luò )提供或通過(guò)電話(huà)網(wǎng)絡(luò )和IP網(wǎng)絡(luò )共同提供的電話(huà)業(yè)務(wù)，主要業(yè)務(wù)類(lèi)型包括端到端的雙向話(huà)音業(yè)務(wù)、端到端的傳真業(yè)務(wù)、中低速數據業(yè)務(wù)、與智能網(wǎng)共同提供的國內和國際長(cháng)途智能網(wǎng)業(yè)務(wù)。目錄中所稱(chēng)的IP電話(huà)業(yè)務(wù)特指由電話(huà)網(wǎng)絡(luò )和IP網(wǎng)絡(luò )共同提供的Phone-Phone及PC-Phone的電話(huà)業(yè)務(wù)，其業(yè)務(wù)范圍包括國內長(cháng)途IP電話(huà)業(yè)務(wù)和國際長(cháng)途IP電話(huà)業(yè)務(wù)。目錄中特指的IP電話(huà)只是IP電話(huà)4種實(shí)現方式中的兩種，業(yè)務(wù)范圍也僅局限于長(cháng)途電話(huà)，利用PC-PC和Phone-PC形式經(jīng)營(yíng)IP電話(huà)以及利用IP電話(huà)經(jīng)營(yíng)本地話(huà)音業(yè)務(wù)尚未頒發(fā)牌照。目前國內基礎電信運營(yíng)企業(yè)大規模開(kāi)展的長(cháng)途IP電話(huà)業(yè)務(wù)，實(shí)際上是一種Phone-Phone形式的IP電話(huà)業(yè)務(wù)，只有在骨干網(wǎng)絡(luò )段才是IP網(wǎng)絡(luò )。

　　從國內基礎電信運營(yíng)商對IP電話(huà)的經(jīng)營(yíng)策略上看，鐵通與衛通規模較小，希望通過(guò)各種形式的IP電話(huà)與中國電信、中國網(wǎng)通競爭；中國電信與中國網(wǎng)通分別掌控南北兩張固定電話(huà)網(wǎng)絡(luò )，雙方互相進(jìn)入對方經(jīng)營(yíng)領(lǐng)地的最好辦法就是拓展IP電話(huà)業(yè)務(wù)，因為可以避免重新鋪設電話(huà)網(wǎng)絡(luò )，解決入戶(hù)網(wǎng)絡(luò )壟斷的問(wèn)題。從基礎運營(yíng)商IP電話(huà)的經(jīng)營(yíng)效果來(lái)看，IP電話(huà)已經(jīng)分流了超過(guò)一半的長(cháng)途話(huà)務(wù)，極大地拉低了長(cháng)途通信資費，在長(cháng)途通話(huà)量迅猛增長(cháng)的同時(shí)，業(yè)務(wù)收入遠沒(méi)有達到同步增長(cháng)。因此總體上說(shuō)，一方面，運營(yíng)商害怕IP電話(huà)，對其采取打壓策略；另一方面，面對激烈的市場(chǎng)競爭，運營(yíng)商又不得不把IP電話(huà)作為自己的競爭武器。

　　各大運營(yíng)商都在著(zhù)手新建或者將現有網(wǎng)絡(luò )平滑演進(jìn)到下一代網(wǎng)，在下一代網(wǎng)絡(luò )中能否提供大規模IP電話(huà)業(yè)務(wù)是運營(yíng)商在網(wǎng)絡(luò )演進(jìn)中考慮的重要問(wèn)題。下一代網(wǎng)的目標就是把語(yǔ)音、數據、視頻業(yè)務(wù)承載在統一的IP網(wǎng)絡(luò )之上。IP電話(huà)不僅關(guān)系到電信業(yè)的現在，更關(guān)系到電信業(yè)的未來(lái)。

　　除了基礎電信運營(yíng)企業(yè)，增值電信運營(yíng)企業(yè)對IP電話(huà)業(yè)務(wù)也是躍躍欲試。去年10月，263網(wǎng)絡(luò )集團試驗“E話(huà)通”多媒體即時(shí)通訊工具，實(shí)現PC到PC的可視通話(huà)功能，在經(jīng)過(guò)技術(shù)升級后，還可實(shí)現PC到固定電話(huà)、到手機的通話(huà)功能。同時(shí)263網(wǎng)絡(luò )集團宣布實(shí)施企業(yè)戰略轉型，表示將專(zhuān)注于互聯(lián)網(wǎng)通信服務(wù)，并進(jìn)一步向多媒體綜合通信服務(wù)商轉變。可以預見(jiàn)，IP電話(huà)業(yè)務(wù)一旦放開(kāi)，會(huì )有非常多的增值運營(yíng)企業(yè)進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)。

　　從IP電話(huà)的例子可以看出我國現行的監管政策存在弊端，最明顯的就是采用列舉方式難免掛一漏萬(wàn)，或者有些電信業(yè)務(wù)難以明確界定。我國《電信業(yè)務(wù)分類(lèi)目錄》的IP電話(huà)業(yè)務(wù)只涵蓋了Phone-Phone和PC-Phone兩種形式的IP電話(huà)，業(yè)務(wù)范圍也僅局限于長(cháng)途業(yè)務(wù)，顯然忽略了另外兩種形式的IP電話(huà)，也沒(méi)有考慮利用IP電話(huà)實(shí)現本地電話(huà)的功能。技術(shù)的進(jìn)步使得任何一種形式的IP電話(huà)都可以在現網(wǎng)中實(shí)現，這就要求電信監管政策應及時(shí)做出調整：不僅要規范各種形式的IP電話(huà)業(yè)務(wù)，而且要明確限定其經(jīng)營(yíng)范圍；不僅要規范業(yè)務(wù)模式，而且要事先明確碼號資源、互聯(lián)互通、網(wǎng)絡(luò )安全、服務(wù)質(zhì)量等問(wèn)題。

　　四、IPTV對我國電信監管政策提出新要求

　　如果說(shuō)IP電話(huà)是在傳統電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)的融合中產(chǎn)生的一種電信新業(yè)務(wù)，那么IPTV就是在電信網(wǎng)、電視網(wǎng)和計算機網(wǎng)融合中產(chǎn)生的一種典型業(yè)務(wù)。如果說(shuō)IP電話(huà)僅僅是對傳統電信話(huà)音業(yè)務(wù)的沖擊，那么IPTV則會(huì )對傳統電信視頻服務(wù)和電視業(yè)務(wù)均產(chǎn)生巨大沖擊。IPTV充分利用了無(wú)處不在的國際互聯(lián)網(wǎng)，會(huì )分流傳統電信視頻業(yè)務(wù)；IPTV的交互性使得視頻服務(wù)突破了時(shí)間的限制，對電視業(yè)務(wù)會(huì )形成更大的沖擊；隨著(zhù)3G的啟動(dòng)和光纖到戶(hù)的發(fā)展，IPTV的顯示終端將不僅僅局限在電視和PC上，還可以應用到手機、車(chē)載顯示器上，從而使視頻服務(wù)突破空間的限制。如果說(shuō)目前的移動(dòng)通信使我們實(shí)現了隨時(shí)隨地的話(huà)音通信，那么IPTV業(yè)務(wù)將使我們在未來(lái)實(shí)現隨時(shí)隨地的視頻通信，因此，IPTV業(yè)務(wù)具有廣闊的發(fā)展前景。目前，在有些國家，電信運營(yíng)商通過(guò)電信網(wǎng)絡(luò )提供有線(xiàn)電視與衛星電視服務(wù)越來(lái)越普遍，業(yè)務(wù)范圍也不僅僅局限于普通電視服務(wù)，還可以提供視頻定制，以及其他的如銀行業(yè)務(wù)、游戲等增值服務(wù)。

　　在我國，IPTV業(yè)務(wù)尚處于市場(chǎng)培育期。從監管方面講，IPTV業(yè)務(wù)管理是信息產(chǎn)業(yè)部、文化部、廣電總局等多個(gè)部門(mén)的職責。2004年7月，廣電總局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò )傳播視聽(tīng)節目管理辦法》，規定經(jīng)廣電總局批準設立的廣播電臺、電視臺或依法享有互聯(lián)網(wǎng)新聞發(fā)布資格的網(wǎng)站可以申請開(kāi)辦信息網(wǎng)絡(luò )傳播新聞類(lèi)視聽(tīng)節目業(yè)務(wù)，其他機構和個(gè)人不得開(kāi)辦信息網(wǎng)絡(luò )傳播新聞類(lèi)視聽(tīng)節目業(yè)務(wù)；經(jīng)廣電總局批準設立的省、自治區、直轄市及省會(huì )市、計劃單列市級以上廣播電臺、電視臺、廣播影視集團(總臺)可以申請自行或設立機構從事以電視機作為接收終端的信息網(wǎng)絡(luò )傳播視聽(tīng)節目集成運營(yíng)服務(wù)，其他機構和個(gè)人不得開(kāi)辦此類(lèi)業(yè)務(wù)。也就是說(shuō)，傳統電信公司提供電視服務(wù)在我國還是被禁止的。隨著(zhù)IPTV業(yè)務(wù)技術(shù)和市場(chǎng)的日益成熟，現行的監管架構及監管政策必然會(huì )受到更大的挑戰。

　　五、歐美發(fā)達國家電信監管政策的轉變

　　21世紀是以帶寬為戰略資源的世紀，它意味著(zhù)信息網(wǎng)絡(luò )正在滲透到人們所有的生產(chǎn)和生活領(lǐng)域。在這種背景下，許多國家將建設信息高速公路、推動(dòng)寬帶應用提升到戰略高度。美國為了推動(dòng)和保證寬帶業(yè)務(wù)的順利發(fā)展，對國內電信監管采取了放松的原則。比如放松IP電話(huà)監管、解除光纖到路邊的網(wǎng)絡(luò )共享規則以及認可電力線(xiàn)上網(wǎng)等，這些措施極大地推動(dòng)了美國國內寬帶業(yè)務(wù)及通信設備尤其是光通信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，結合技術(shù)進(jìn)步和三網(wǎng)融合的發(fā)展趨勢，FCC將內設的監管公共電信與監管有線(xiàn)電視的機構進(jìn)行了合并，統一設立一個(gè)“競爭監管局”，統一政策、統一管制。

　　歐盟為了促進(jìn)各成員國寬帶業(yè)務(wù)應用的發(fā)展，從而帶動(dòng)整個(gè)寬帶產(chǎn)業(yè)鏈的成長(cháng)和完善，提出了針對歐盟全境的E-Europe戰略計劃。E-Europe計劃包括E-Government、E-Healthy、E-Education等項目，涉及寬帶應用的主要方面。歐盟定期對歐盟境內寬帶化較好的國家進(jìn)行公布、宣傳，以此來(lái)促進(jìn)其他國家寬帶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，歐盟采取了進(jìn)一步放松市場(chǎng)準入、將許可證制度逐步向授權制轉變的策略，使電信監管由事前監管逐步向事后監管轉變。對于不需要申請頻率和碼號資源的電子通信網(wǎng)絡(luò )和服務(wù)，任何人只需滿(mǎn)足管制機構事先規定好的基本條件和最低業(yè)務(wù)要求，到管制機構注冊備案即可進(jìn)入市場(chǎng)。這種轉變的好處在于市場(chǎng)競爭會(huì )更加充分，運營(yíng)企業(yè)具備更大的主動(dòng)性和發(fā)展空間，客觀(guān)上促進(jìn)了技術(shù)和業(yè)務(wù)的創(chuàng )新。但同時(shí)應該看到，歐盟這一政策的轉變是建立在歐盟各國市場(chǎng)競爭法律體系較為完備的基礎之上的，我國競爭法律體系不完善，短期之內很難參照歐盟的做法。

　　六、對我國電信監管政策的思考

　　21世紀是網(wǎng)絡(luò )信息技術(shù)飛速發(fā)展的時(shí)代。一方面，新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的不斷涌現使進(jìn)入我國電信市場(chǎng)的電信運營(yíng)企業(yè)能夠以更加有效的方式、更加低廉的成本向用戶(hù)提供更加方便快捷、更加豐富多彩、更具個(gè)性化的信息服務(wù)。另一方面，新技術(shù)的出現對傳統技術(shù)及傳統運營(yíng)模式已形成很大沖擊，今后的沖擊會(huì )更大。如何審時(shí)度勢，把握新技術(shù)發(fā)展趨勢，保證行業(yè)的持續、健康發(fā)展，是對監管者智慧的嚴峻挑戰。

　　我國的電信監管采取的是分類(lèi)管理，對各種電信業(yè)務(wù)實(shí)行許可證制度的市場(chǎng)準入模式。這種監管模式的優(yōu)點(diǎn)在于它比較符合我國法律和市場(chǎng)經(jīng)濟實(shí)際狀況的需要，由于是事前監管，便于監管者嚴格管理市場(chǎng)、維護市場(chǎng)秩序。它的缺點(diǎn)在于由于對電信業(yè)務(wù)采取的是列舉方式，隨著(zhù)網(wǎng)絡(luò )融合的深入，新技術(shù)、新業(yè)務(wù)創(chuàng )新步伐加快，有些業(yè)務(wù)變得難以界定或超出原有的目錄范圍，從而在電信監管政策上會(huì )不斷地出現“真空地帶”，使監管者經(jīng)常陷入被動(dòng)局面。如果不及時(shí)研究、規范這些新業(yè)務(wù)，不加分析一味否定可能會(huì )阻礙技術(shù)和業(yè)務(wù)的創(chuàng )新，聽(tīng)之任之則可能惡化市場(chǎng)競爭環(huán)境。所以，我國的電信監管者面臨的挑戰非常大，責任也非常大。

　　首先，監管者對于與現行監管政策不矛盾的技術(shù)和業(yè)務(wù)創(chuàng )新，應當旗幟鮮明地大力支持。比如：廣東省通信管理局對于省內電信運營(yíng)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng )新、業(yè)務(wù)創(chuàng )新一貫持支持的態(tài)度。許多新的通信技術(shù)首先在廣東試點(diǎn)或建試驗網(wǎng)。在這個(gè)相對寬松和具備潛力的市場(chǎng)環(huán)境中，運營(yíng)企業(yè)不斷地推出新業(yè)務(wù)，如互聯(lián)星空、移動(dòng)夢(mèng)網(wǎng)、世界風(fēng)、彩鈴、彩信等，其中許多新業(yè)務(wù)最終成為全國的業(yè)務(wù)品牌。技術(shù)和業(yè)務(wù)上的創(chuàng )新一方面提高了電信服務(wù)質(zhì)量，為用戶(hù)提供了極為豐富的個(gè)性化和差異化服務(wù)；另一方面也起到了穩定客戶(hù)、提高企業(yè)業(yè)務(wù)收入的作用。從近些年運營(yíng)企業(yè)業(yè)務(wù)創(chuàng )新的歷程來(lái)看，早期的業(yè)務(wù)創(chuàng )新主要在于整合、優(yōu)化企業(yè)內部資源，實(shí)現運營(yíng)企業(yè)自身的贏(yíng)利；目前的業(yè)務(wù)創(chuàng )新更具開(kāi)放性，包含了網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商和相關(guān)產(chǎn)業(yè)供應鏈各環(huán)節企業(yè)的合作和創(chuàng )新，實(shí)現的是共贏(yíng)。

　　其次，由于技術(shù)進(jìn)步快，市場(chǎng)競爭激烈，某些方面的監管政策不夠明確，從而導致很難判斷某些創(chuàng )新是否符合政策。這個(gè)時(shí)候，電信監管者不能對這類(lèi)創(chuàng )新武斷地進(jìn)行封殺，而應當允許試驗或試點(diǎn)，以積極的態(tài)度研究判斷。比如廣東省通信管理局在處理“游子歸家”業(yè)務(wù)問(wèn)題上，不是簡(jiǎn)單地加以否定，而是從保護企業(yè)創(chuàng )新的積極性出發(fā)，建議可以試驗，通過(guò)實(shí)踐來(lái)檢驗業(yè)務(wù)的生命力。

　　第三，對代表先進(jìn)技術(shù)趨向而由于國家的特殊情況與現行政策抵觸的創(chuàng )新，電信監管者應當積極創(chuàng )造條件推動(dòng)政策調整，使電信監管工作適應新技術(shù)的發(fā)展，而不能反過(guò)來(lái)要求技術(shù)發(fā)展適應電信監管工作。隨著(zhù)技術(shù)的進(jìn)步，IP電話(huà)、IPTV業(yè)務(wù)功能將越來(lái)越完善，市場(chǎng)需求將越來(lái)越旺盛，現行的監管政策應該做出調整，但也不是完全放開(kāi)市場(chǎng)，因為過(guò)度的市場(chǎng)競爭將損害行業(yè)的可持續發(fā)展和國家的長(cháng)久利益。如何在監管與技術(shù)發(fā)展、監管與整體效益之間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)成為今后一段時(shí)期電信監管者的重要課題。

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