多年來(lái)，網(wǎng)絡(luò )中立一直是全球電信業(yè)爭論的焦點(diǎn)。2014年，美國、歐盟圍繞網(wǎng)絡(luò )中立原則再次掀起新一輪博弈。一方面，網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商反對網(wǎng)絡(luò )中立原則，希望通過(guò)打造“快車(chē)道”，向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供分級服務(wù)同時(shí)收取額外費用；另一方面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)則支持網(wǎng)絡(luò )中立原則，要求監管機構明令禁止網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商提供分級服務(wù)，也禁止減速等。面對雙方截然相反的立場(chǎng)，電信監管機構如何平衡雙方利益，成為懸而未決的一大難題。
美國：網(wǎng)絡(luò )中立新規一波三折，各方博弈仍在繼續
美國是較早討論網(wǎng)絡(luò )中立的國家，2005年監管機構FCC發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)政策聲明》（Internet Policy Statement），提出網(wǎng)絡(luò )中立“四原則”。2009年FCC將“四原則”增加至“六原則”，繼續推進(jìn)網(wǎng)絡(luò )中立。2010年FCC正式通過(guò)《開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)指令》（Open Internet Order，又稱(chēng)“網(wǎng)絡(luò )中立指令”），2011年9月23日該指令正式公布，于2011年11月正式生效。《指令》要求網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商應當確保消費者能夠平等、不受限制地訪(fǎng)問(wèn)所有合法內容，不得根據網(wǎng)速對內容提供商額外收費。
法院否決《開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)指令》，網(wǎng)絡(luò )服務(wù)商無(wú)需遵循網(wǎng)絡(luò )中立原則。在FCC《開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)指令》正式生效僅一周后，美國電信運營(yíng)商Verizon隨即將該《指令》和FCC告上法庭，要求判決《指令》無(wú)效。自此《指令》進(jìn)入涉訴狀態(tài)，暫緩實(shí)施。2014年1月15日，聯(lián)邦上訴法院哥倫比亞特區巡回法庭否決了FCC的《開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)指令》。該法庭裁定稱(chēng)，盡管FCC有權對寬帶業(yè)務(wù)進(jìn)行監管，但網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商不是《電信法》規定的“公共運營(yíng)商”，FCC沒(méi)有足夠的證據表明其有權力強制要求網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商接受網(wǎng)絡(luò )中立原則。同時(shí)，法庭還推翻了FCC關(guān)于禁止網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商阻塞互聯(lián)網(wǎng)流量的規定。
FCC修訂網(wǎng)絡(luò )中立原則，允許網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商打造“快車(chē)道”，向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供分級服務(wù)。2014年5月15日，FCC正式推出修訂后的、“商業(yè)上合理”的網(wǎng)絡(luò )中立原則，允許網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商提供“快車(chē)道”服務(wù)，并向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)收取一定的費用。并宣布展開(kāi)為期4個(gè)月的公眾征詢(xún)。新版網(wǎng)絡(luò )中立建議遵循三大原則：一是所有的網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商必須對流量管理做到透明，二是合法的內容不能受到屏蔽，三是網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商不得在違背商業(yè)原則的情況下?lián)p害互聯(lián)網(wǎng)（包括利用附屬機構區別對待流量）。此次修訂引發(fā)了業(yè)界巨大爭議。9月10日，美國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)發(fā)起“網(wǎng)絡(luò )減速日”大型抗議活動(dòng)，他們認為，該計劃還可能會(huì )影響無(wú)法支付“快車(chē)道”高額費用的中小企業(yè)的發(fā)展。
白宮反對設立網(wǎng)絡(luò )“快車(chē)道”，要求FCC對互聯(lián)網(wǎng)實(shí)施“強監管”。2014年11月10日，美國總統奧巴馬發(fā)表聲明，建議FCC禁止網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商設立“快車(chē)道”，并將寬帶服務(wù)重新定位于為“公用事業(yè)”，同時(shí)提出了四項原則，即禁止屏蔽、禁止減速、禁止快車(chē)道、增強網(wǎng)絡(luò )管理透明度。此聲明立即招致網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商的強烈反對，AT&T宣傳將大規模縮減其光纖網(wǎng)絡(luò )計劃。迫于多方面的輿論壓力，FCC宣布將網(wǎng)絡(luò )中立政策出臺事宜延遲至2015年。
歐盟：網(wǎng)絡(luò )中立立法持續推進(jìn)，草案尚待批準
網(wǎng)絡(luò )中立草案頒布，遭到網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商的一致反對。2014年4月3日，歐盟議會(huì )投票支持“網(wǎng)絡(luò )中立”草案。該草案對網(wǎng)絡(luò )中立進(jìn)行了明確定義：網(wǎng)絡(luò )中立原則是指流量需要被平等對待，沒(méi)有歧視、限制和干擾，獨立于發(fā)送者、接收者、類(lèi)型、內容、設備、服務(wù)或應用。草案要求網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商對任何消息或內容，都要平等對待，不允許網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商以向互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提供更快的網(wǎng)絡(luò )接入速率為由收取費用。目前，該草案正在等待歐洲理事會(huì )的批準。
該草案的推出遭到電信業(yè)的一致反對。歐洲電信運營(yíng)商沃達豐和西班牙電信公開(kāi)呼吁，歐盟制定的網(wǎng)絡(luò )中立規定應該盡量減少對電信運營(yíng)商的關(guān)注，而應該把更多的精力放在如何降低谷歌和Facebook的壟斷優(yōu)勢上面。移動(dòng)運營(yíng)商行業(yè)聯(lián)盟GSMA也認為，網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商有權利為差異化的網(wǎng)絡(luò )產(chǎn)品收取不同費用。歐洲電信網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商協(xié)會(huì )（ETNO）也表示，歐洲議會(huì )對網(wǎng)絡(luò )中立的表決是在錯誤的方向上邁出了一步。
2014年7月歐盟委員會(huì )選舉產(chǎn)生新一屆政府，11月主席容克上任，提出要大力推動(dòng)歐洲高速寬帶網(wǎng)絡(luò )建設，并醞釀未來(lái)幾年的施政綱領(lǐng)，其中關(guān)于網(wǎng)絡(luò )中立部分的政策內容也在調整框架之內。
上下游雙方各執一詞，監管機構難于平衡
以互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、消費者、法學(xué)家為代表的網(wǎng)絡(luò )中立支持方認為，網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商創(chuàng )建“快車(chē)道”將對部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)形成歧視，電信運營(yíng)商、有線(xiàn)電視公司等網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商應當平等地對待所有通過(guò)他們網(wǎng)絡(luò )的流量，讓網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商區別對待不同的流量，可能為它們操縱網(wǎng)絡(luò )質(zhì)量提供機會(huì )。此外，建立“快車(chē)道”還可能會(huì )抑止市場(chǎng)競爭，導致中小型互聯(lián)網(wǎng)公司可能會(huì )因為沒(méi)有足夠的資本進(jìn)入收費的“快車(chē)道”而過(guò)早夭折。
以傳統電信運營(yíng)商、有線(xiàn)電視公司、經(jīng)濟學(xué)家為代表的網(wǎng)絡(luò )中立反對方則認為，寬帶網(wǎng)絡(luò )由私有企業(yè)投資建設，網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商對有權管理自己的網(wǎng)絡(luò )，包括對高耗流量的用戶(hù)進(jìn)行管控以避免網(wǎng)絡(luò )擁塞，為需要更高等級質(zhì)量的企業(yè)提供分級服務(wù)等。同時(shí)，分級收費也可以彌補網(wǎng)絡(luò )建設和維護所需的巨額成本。實(shí)際上，一些國家和地區已經(jīng)采取了類(lèi)似的方式。例如，美國流媒體服務(wù)供應商Netflix已和電信運營(yíng)商Comcast達成協(xié)議，向后者支付一定費用，直接使用Comcast提供的寬帶網(wǎng)絡(luò )，以期為Netflix的用戶(hù)提供更加流暢的在線(xiàn)視頻觀(guān)看體驗。去年法國電信同谷歌公司達成了收費協(xié)議，谷歌將為此向法國電信支付可觀(guān)的流量費用，法國電信將這些費用用于維護網(wǎng)絡(luò )，保證用戶(hù)能夠更快的瀏覽谷歌的內容。
面對這樣的形勢，電信監管機構很難在網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)之間找到平衡點(diǎn)，這也是網(wǎng)絡(luò )中立進(jìn)程難以推進(jìn)的主要原因。
求同存異，各讓一步，競合發(fā)展或是未來(lái)方向
網(wǎng)絡(luò )中立的未來(lái)走向尚無(wú)定論，但可以肯定的是，不論是網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商，還是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，都無(wú)法離開(kāi)對方而單獨存在。更優(yōu)質(zhì)、更快速、更穩定的網(wǎng)絡(luò )和更豐富的互聯(lián)網(wǎng)應用是相輔相成、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的。一方面，在網(wǎng)絡(luò )技術(shù)快速進(jìn)步、迭代周期大幅壓縮的背景下，網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商需要持續投入大量資金，以加大網(wǎng)絡(luò )建設投入，維護升級網(wǎng)絡(luò )設施，提高網(wǎng)絡(luò )服務(wù)水平。若實(shí)施嚴格的網(wǎng)絡(luò )中立，在管道化趨勢日益加重的背景下，網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商利潤日趨攤薄，長(cháng)久下去將失去滾動(dòng)發(fā)展的能力，而且網(wǎng)絡(luò )質(zhì)量也難以保障高等級質(zhì)量業(yè)務(wù)或應用發(fā)展的需要。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟快速發(fā)展，業(yè)務(wù)應用持續創(chuàng )新，正成為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的新引擎，培育壯大互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)是當下各國競相發(fā)展的方向。限制網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商濫用市場(chǎng)支配力量，確保最低服務(wù)質(zhì)量是基本要求，同時(shí)不得利用其網(wǎng)絡(luò )優(yōu)勢排擠同樣互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，抑制創(chuàng )新。實(shí)際上，在市場(chǎng)機制作用下，網(wǎng)絡(luò )服務(wù)提供商和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)在尋求更市場(chǎng)化的解決方式，包括支付費用獲取更高具有質(zhì)量保障的網(wǎng)絡(luò )服務(wù)，同時(shí)網(wǎng)絡(luò )運營(yíng)商也在加緊探索智能管道業(yè)務(wù)，以滿(mǎn)足多層次的用戶(hù)需求，競合發(fā)展的態(tài)勢初步顯現，監管部門(mén)或許不必急于干預。
作者簡(jiǎn)介：
劉光浩：就職于工業(yè)和信息化部電信研究院政策與經(jīng)濟研究所，從事電信監管政策研究，主要涉及互聯(lián)網(wǎng)、寬帶、電信資費等領(lǐng)域。著(zhù)作包括《印度市場(chǎng)的反向思維》、《對網(wǎng)絡(luò )視頻業(yè)務(wù)發(fā)展及監管的思考》、《智能電視的發(fā)展及對視頻產(chǎn)業(yè)的影響》、《歐盟“功能分拆”的經(jīng)驗與啟示》等。
